報新聞/中部特派員鄒志中報導 台灣社會住宅興建跨越任期，每四年都得要重新洗牌？社會住宅政策為什麼永遠也長不大？選前高喊要興建十三萬戶社會住宅、選後修改算法只剩三萬戶？台灣民主政治最昂貴的代價就是信任破產 社會住宅最怕的，不是蓋得慢；最怕的是政府要開始重新定義「到底蓋了多少」？ 2024年總統大選期間，賴清德提出在蔡英文政府既有約12萬戶直接興辦社會住宅基礎上，再增加13萬戶，形成總量25萬戶的政策目標。這個承諾並非憑空出現，而是延續民進黨2016年以來「居住正義」路線，試圖回應台灣青年、弱勢與都會租屋族對可負擔住宅的長期期待。問題是，到了2026年，這張支票開始出現巨大的裂縫。
民間團體在2026年5月公開指出，賴政府原先承諾的13萬戶社會住宅直接興辦，內政部最新計畫已出現大幅下修，甚至傳出「13萬戶大砍至3萬戶」的政策訊息，成為台灣青年、住宅、婚育與社福團體要求總統說明的核心爭議。賴政府的說法卻完全不同。內政部強調，並非放棄居住正義，而是因應台灣人口結構、生活型態與淨零政策變化，重新調整「直接興辦、包租代管、租金補貼」三大工具。截至2025年底，中央與地方直接興辦社宅合計已達12萬2680戶，包租代管10萬4803戶，租金補貼受益戶超過91萬戶，三軌合計協助超過110萬戶租屋家庭。
這裡真正的問題因此浮現：政府究竟是在降低社宅目標，還是在重新定義什麼叫做「完成居住正義」？這兩件事看起來相似，實際上卻完全不同。如果政府告訴人民「13萬戶太難，所以我們改成幾萬戶，但包租代管和租金補貼會補上來」，那麼必須回答的，就不只是「最後照顧了多少租屋戶」，而是：原本承諾要新增多少公共住宅資產，現在究竟還剩下多少？
一間政府長期持有、只租不售的社會住宅，與一間民間房東所有、由政府補貼並透過業者管理的出租住宅，政策功能並不相同。前者增加的是國家的公共住宅存量；後者增加的是租屋市場中的政策介入。兩者都重要，但不能假裝是一模一樣。這正是這場社會住宅爭議最核心的地方。
包租代管不是蓋房子，補貼也不是公共資產
政府目前社會住宅最有力的辯護是「三軌並進」。這個說法並非毫無道理。台灣的居住問題確實不可能只靠社會住宅解決。高房價、租屋市場不透明、青年收入不足、弱勢家庭居住困境，都需要不同政策工具介入。租金補貼處理「付不起租金」；包租代管處理「市場上有房子，卻沒有有效進入穩定租屋體系」；直接興辦社會住宅則處理「國家自己要不要累積一批長期可負擔的公共住宅」。
這三者如果分工清楚，是完整的住宅政策。但如果在政府完成不了直接興辦社會住宅的目標時，就開始用包租代管與租金補貼填補「戶數缺口」，這就會產生另一個問題：社會住宅數字是增加了，但公共住宅存量卻不一定增加。內政部自己也說明，截至2025年底已透過三軌政策協助超過110萬戶租屋家庭。這是一項重要成果，但它不能回答「13萬戶直接興辦社宅到底完成多少」這個完全不同的問題。
就像政府如果要蓋100所公立學校，後來發現土地與工程成本太高，改成補助1000名學生到私立學校就讀，政府當然可以說「我們仍然照顧了學生」。可是它不能因此宣稱「所以興建100所公立學校的目標也等於是完成了」。住宅政策也是一樣。租金補貼雖然可以降低家庭負擔，包租代管可以擴大租屋選擇，但是只有直接興辦公共住宅，才會真正把一部分住宅從市場價格邏輯中抽離出來，形成政府可以長期管理、分配與維護的公共住宅資產。
因此，真正成熟的住宅政策，不應該只問「到底有多少戶被政府照顧？」而應該拆成至少四個問題：第一，有多少戶真正新增公共住宅存量？第二，有多少戶透過市場住宅獲得政策支持？第三，有多少家庭得到租金補貼？第四，這些政策工具之間是否存在重複計算？只有把這四筆帳分開，台灣人民才知道政府到底做了什麼。否則「百萬戶租屋家庭支持」很容易變成一個政治話術上非常漂亮、政策上卻難以比較的總數字。
政府不是不能更改政策，而是不能更改了政策卻不說清楚
必須公平地說，政府確實有理由調整社會住宅政策。台灣的社宅興建面臨的困難是真實存在的：土地昂貴、都會區土地稀缺、都市計畫程序漫長、工程成本上升、營造量能有限。社宅還涉及鄰避效應、交通、學校、托育、長照與公共設施配置。更重要的是，社會住宅不是蓋完就結束，而是要長期管理與維護幾十年。
因此，當行政機關說「原先的目標與現實執行能力出現落差」，這個理由本身完全可以討論。甚至可以說，如果13萬戶原本就是建立在過度樂觀的土地、預算與工程估算上，那麼政府現在重新檢討，本身未必是錯。真正錯的，是沒有把帳算清楚。
賴政府應該公開告訴國人：13萬戶當初是怎麼算出來的？需要多少土地？多少土地已經取得？多少案件已經完成都市計畫？多少已進入設計？多少已發包？多少還停留在構想？當初估計的總工程成本是多少？現在成本增加多少？地方政府原本承諾要蓋多少？中央原本承諾補貼多少戶興建？現在為什麼更改政策？
這些數據如果攤在陽光下，社會就能判斷這是「跳票」，還是「合理修正」？可是如果政府只是告訴人民「環境變了」「多元取得比較有效率」「百萬戶目標沒有變」，那麼質疑聲自然不會消失。因為台灣人民真正想知道的不是一句「目標不變」，而是：原本那13萬戶，還剩下多少？
真正危險的不是減量，而是中央地方關係可能被重新改寫
這場社宅爭議還有一個比戶數更深的問題：誰來付錢？社會住宅本來就不是容易完全自償的公共建設。如果租金必須低於市場價格，政府就必然需要承擔部分成本。這也是為什麼中央與地方之間的財政分擔制度如此重要。
過去中央政府透過補助降低地方興辦社宅的財政風險，讓地方政府有誘因投入土地、行政與工程資源。這種制度的邏輯很簡單：中央提供財政支撐，地方提供土地與執行能力，雙方共同生產公共財。問題在於，一旦中央降低補助，地方政府的決策函數就會立刻改變。原本「中央政府願意補助，所以這個案子值得蓋」，變成「中央政府既然完全不給補助款，地方政府憑什麼還要全部負擔成本？」這不是地方政府不願意做，而是公共財的成本分配方式變了。
尤其社會住宅具有高度跨區域的公共政策效果。一座社會住宅建在台中，受益者不一定只是台中人；一名青年可以因為有穩定住所留在城市工作，一個家庭可以因為租金降低而提高生育可能，一名身心障礙者可以因為無障礙住宅而減少照顧成本。這些效益最後都會外溢到整個社會。因此，若把社會住宅完全當成地方政府自己的事情，從公共經濟學角度看，本來就不合理。中央政府擁有較大的租稅收入、國有土地與政策工具，理應承擔更大的財政責任；地方政府則具有土地、都市計畫與第一線執行能力。這才是合理分工。
如果變成「中央政府負責宣布社會住宅興建目標，地方政府負責出土地；中央政府負責宣傳成果與政績，地方政府負責承擔財政負擔；中央政策改變後，地方政府還要自行消化既有案件」，那麼最後受傷的就不光是地方政府，而是台灣青年與弱勢族全。
社宅不能成為「中央政府有政績、地方政府有帳單」的政策
這裡也正是台灣住宅政治最值得反省的地方。長期以來，中央與地方的公共政策經常存在一種結構性矛盾：中央政府設定目標，地方政府負責執行；中央政府宣布政績，地方政府承擔成本。一旦成功，中央政府可以說這是國家政策；一旦失敗，中央政府可以說是地方執行不力。這種制度如果套用到社宅上，最終就會變成「中央政府有數字，地方政府有債務」。
這並不是說地方政府沒有責任。當然有。地方政府也不能一邊要求中央政府補助，一邊自己把住宅土地拿去做其他用途。但制度設計最重要的原則應該是：責任與資源必須對等。如果中央政府認為社宅是國家級政策，就應該提供相對穩定的財源；如果中央政府認為這是地方自治事項，那就應該讓地方政府自己決定興辦規模，不應該再要求地方政府承擔中央政府所設定的全國性目標。最令人不能接受的，就是兩者取其利：社宅政策目標由中央政府決定，社宅政績由中央政府獨享，社宅財務風險卻要由地方政府全部承擔。這才是台灣社宅政策真正需要檢討與改進的制度性問題。
兆基風暴告訴政府：把公共政策外包，不等於把公共責任外包
如果說社宅興建問題暴露的是「國家蓋房子的能力」，那麼包租代管風波暴露的，就是另一個問題：國家管理市場的能力。政府近年愈來愈重視包租代管，並透過民間租賃住宅服務業者擴大政策覆蓋。這種模式本身沒有錯。事實上，它具有直接興建沒有的優勢：不用大量購地、不用等待多年工程、可以快速把既有空屋納入租屋市場、可以降低政府初期資本支出，對人口快速變動的城市也具有一定彈性。因此，包租代管本來就應該是住宅政策的重要一環。
但問題在於：政府可以把房屋管理交給市場，卻不能把風險管理也交給市場。2026年台北市政府公布第五期社會住宅包租代管業者名單時，兆基屋管仍列在國家住宅及都市更新中心委託的業者名單中。這件事的重要性就在於，它提醒政府：社會住宅包租代管業者一旦成為大量房東與房客之間的政策節點，其財務狀況就不再只是企業自己的事情。因為一旦企業出現問題，可能同時牽涉房東租金、房客居住權、押金、契約、政府補助、社會住宅政策的公信力，甚至地方政府還要有緊急安置與轉銜續租屋的能力。這就是典型的「公共政策外溢風險」。
政府如果只在業者投標時做一次資格審查，是不夠的。真正需要建立的，是一套持續性的公共風險監理制度。例如：業者財務健康度要不要定期申報？負債比率達到什麼程度必須預警？是否需要履約保證？房東與房客資料如何移轉？若業者突然停止營業，誰能夠在48小時內接手？押金與租金又要如何確保？政府的補助如何避免成為企業營運資金的隱性槓桿？這些問題如果沒有答案，那麼包租代管越成功，政府的風險反而可能越集中。因為業者規模越大，單一企業出問題時，包租代管公共政策所受到的衝擊就會越大。
所以兆基事件不應只是「某一家業者出了什麼問題」。它真正值得政府檢討的是：台灣是不是已經把太多公共住宅責任交給市場，卻沒有建立與之相匹配的監理能力？
真正的問題不是「包租代管好不好」，而是國家要留下多少自己的房子
這個問題其實可以更直接。假設未來政府不再大量興建社宅，而是大量採用包租代管。十年後會發生什麼？政府可能可以快速累積「被照顧戶數」，但政府自己持有的住宅資產又能夠增加多少戶數？如果答案很少，那麼台灣住宅政策就會逐漸從「公共住宅政策」變成「租屋市場補貼政策」。這兩者根本就不是同一回事。
市場補貼可以迅速回應問題，公共住宅則需要時間累積。前者像止痛藥，後者像建設血管。止痛藥不能取代基礎建設。這就是為什麼社會住宅不能因為興建困難，就全面退回市場補貼。更何況，公共住宅還具有一項市場租屋政策難以完全取代的功能：它可以成為租屋市場的價格與品質錨點。當市場上存在一定比例的穩定、可負擔公共住宅，私人房東與租賃市場就不能完全忽視這個選項。反過來，如果公共住宅供給永遠稀少，政府就只能不停地補貼市場租金，那麼補貼的一部分也可能被市場價格的上漲吸收。這是住宅政策必須正視的長期風險。
因此，真正成熟的社會住宅政策不是「社宅與包租代管二選一」，而是：公共住宅建立底盤，包租代管擴大彈性，租金補貼提供即時支持。三者各司其職，而不是三者互相抵銷。
台灣青年真正失去的，可能不只是一間房子，而是對台灣未來美好的想像
這也是整場社會住宅爭議最值得討論的地方。當一個30歲的青年面對房價、租金、薪資與婚育成本時，他未必會精確計算政府少蓋了多少戶社宅。他更可能問的是：「我如果要長期留在這個城市，未來有沒有可能活得下去？」這才是居住正義真正的核心。
房子不是單純的建築物。它是人生規劃的基礎設施。一個人如果每天擔心租約到期、租金上漲、搬家、通勤、房東收回房子，他就很難建立長期生活規劃。一個家庭如果無法明確預估未來五年的住房成本，就很難決定未來是否敢生育子女。一對夫妻如果必須把大部分所得都投入房貸、車貸，就會重新計算育兒成本。一名外地青年如果在台北、台中或高雄找不到可負擔住所，就有可能選擇直接離開都市核心。
因此，社宅政策真正影響的，不光只是耀「住在哪裡」，而是：留不留下來？結不結婚？敢不敢生孩子？敢不敢換工作？敢不敢創業？這也是為什麼把社會住宅視為單純福利政策，就是嚴重低估了它的政策價值。社會住宅其實是一項勞動政策、人口政策、都市政策、家庭政策與社會福利政策的交叉基礎設施。
不能把「不婚不生」全部歸咎於社宅不足
然而，評論到這裡也必須踩一下煞車。如果把台灣少子化完全歸因於房價或社會住宅不足，同樣是不負責任的。青年不婚不生是一個多重因素交織的結果。房價是其中之一，薪資與工作穩定性是其中之一，托育成本是其中之一，長工時與職場文化是其中之一，女性在婚育後承擔的職涯風險是其中之一，家庭照顧責任的不平等也是其中之一。更重要的是，年輕人的價值觀已經改變。婚姻不再是人生必經之路，生育也不再被視為成年人的義務。這種價值變化本身沒有對錯。政府也不能光靠蓋社會住宅就要求年輕人要勇敢結婚生子。
但政府可以做的是：不要讓那些原本想結婚、想生孩子的人，因為住房與經濟條件而被迫放棄。這兩者必須分清楚。社會住宅政策不是要把所有單身青年變成已婚，而是要讓「想結婚的人可以結婚」「想生孩子的人生得起」。這才是人口政策與住宅政策真正應該交會的地方。
少子化真正可怕的，不是年輕人不生，而是他們開始不相信未來會變好
因此，社會住宅政策真正的政治後果，可能比少掉幾萬戶更加深遠。它會碰到一個民主政治最敏感的東西：信任。台灣年輕世代未必要求政府每一項政見都百分之百實現，因為他們知道政策有現實限制。但他們要求政府至少做到兩件事：第一，當初為什麼這樣承諾，要說清楚；第二，現在為什麼做不到，也要說清楚。
如果13萬戶真的做不到，可以談；如果土地不足，可以談；如果財政負擔過重，可以談；如果工程量能不足，可以談；甚至重新設定目標，也可以談。民主政治最大的問題從來不是「政策修正」，而是：政府先用最大膽的數字取得選票，執政後卻用另一套算法解釋為什麼原本的承諾不算數。這才會讓人民產生被欺騙的感受。而一旦這種感受集中在台灣年青人的身上，問題就會更加嚴重。因為青年本已經就是最容易對政治失望的一群人。他們面對的不是單一政策，而是人生的長期不確定性：薪資不知道能不能追上房價？租金不知道會不會繼續漲？工作不知道能不能穩定？婚姻不知道是否值得？生育不知道還能不能負擔？
如果此時政府又告訴他「我們原本承諾的13萬戶，現在可能只剩幾萬戶，但請放心，我們照顧的家庭數字還是很多」，青年真正聽到的可能不是「政府很努力」，而是「原來承諾本身也可以重新計算」。這就是台灣信任危機真正開始的地方。
下一個問題：誰敢再相信下一張支票？
社會住宅是跨任期政策。一棟社宅從規劃到完工，可能跨越地方首長任期，也可能跨越中央政府任期。因此，任何政府如果都可以在上任後重新修改前一任政策，甚至重新修改自己選前承諾，那麼社會住宅永遠不可能形成穩定的長期投資。更嚴重的是：地方政府也會開始不敢投入。因為地方政府也會想:「中央政府今天承諾要給補助，四年後還會給補助嗎？」「中央政府要求地方政府取得土地興建，下一任政府會不會又改變政策？」「現在投入的社會住宅設計費、土地成本，未來中央政府會不會突然說沒有興建需求？」一旦地方政府形成這種預期，社宅的推動自然會放慢。
所以，真正需要建立的不是「賴政府版本」的社宅計畫，而是：台灣版本的長期住宅政策。
台灣需要的不是下一個13萬戶，而是一套不會因選舉改變的住宅國家戰略
如果真的要解決今天的問題，行政院不應只做一件事：宣布恢復13萬戶。因為如果土地、財務與工程能力沒有解決，恢復13萬戶仍然可能變成下一張空頭支票。真正需要做的是「制度重建」。
第一，建立社會住宅長期最低供給目標。不能每次選舉重新喊數字，而應依人口、租屋戶數、房價所得比與地方需求設定長期供給率。
第二，建立中央地方穩定財政分擔公式。不能靠每年行政命令決定補不補，應該讓地方政府知道未來十年中央政府會負擔多少、地方政府又要負擔多少預算。
第三，建立土地供給專章。國有地、區段徵收、都市更新、TOD、公共設施用地與公有房舍，都應形成穩定土地來源。
第四，直接興辦與包租代管分帳。政府可以說「我們照顧百萬租屋家庭」，但同時必須公布：公共住宅多少？包租代管多少？租金補貼多少？重複戶數多少？每一項都必須說清楚、講明白。
第五，建立包租代管業者的金融風險監測制度。兆基事件不應只是個案處理，而應變成整體制度改革的起點。
第六，建立跨黨派住宅政策平台。社會住宅不能每四年重新洗牌。可以調整速度、工具與財政，但不能每次政黨輪替就重新定義政策的目標戶數。
真正的居住正義，不是「政府幫你租到房」，而是你知道未來還有選擇
台灣過去的社會住宅政策有一個很深的歷史包袱：我們太習慣把「擁有房子」當成社會住宅政策的終點。國宅曾經大量出售，土地增值成為家庭財富累積的重要來源，房屋被視為資產，租屋則被視為人生過渡。最後形成一個非常奇怪的社會：有房的人擔心房價下跌，沒房的人擔心房價上漲，而政府老是被夾在中間、進退不得。
台灣社會住宅的真正意義，就是打破這個二元結構。它不是要求所有人都住社宅，而是讓台灣人民都知道：「如果我現在買不起房，我還有一個可以接受的居住選項。」這個選項本身，就是安全感。因此，社會住宅不是要取代房屋市場，它是要讓市場不再成為唯一選項。這才是公共住宅最深層的價值。
十三萬戶可以調整，但政府不能把人民的信任也一起調降
從13萬戶社會住宅到大幅下修，真正值得台灣社會追問的，不只是「到底少了幾萬戶」。真正重要的是：政府是否還願意承認，社會住宅是一項需要長期累積的公共資產？如果答案是肯定的，那麼直接興建就不能被包租代管完全取代；如果答案是否定的，那麼政府就應該坦白告訴台灣人民：台灣未來的住宅政策，將逐漸從「政府蓋房子」轉向「政府補貼市場」。這是台灣一項重大政策轉型，它不能透過一紙草案悄悄完成，更不能透過重新計算「照顧戶數」就能夠來完成。
因為台灣人民真正需要的，不是一張漂亮的統計報表，而是一個可以相信的未來。台灣青年需要的不是選舉前告訴他「八年13萬戶」，選舉後卻告訴他「土地不夠、預算不夠、所以我們來換一種算法」。他真正需要知道的是：五年後，我的收入還租得起房嗎？十年後，我還住得起房嗎？如果我結婚，有沒有一個可以負擔的家庭？如果我有孩子，政府能不能讓我不必把大部分人生所得都拿去繳貸款買房？這才是真正的居住正義。
所以，賴政府現在最應該做的，並不是繼續與在野黨去爭辯「13萬戶到底算不算數字遊戲」？也不是把包租代管、租金補貼與直接興辦全部放進「百萬戶」這個大籃子裡，而是把所有的帳本攤在陽光下：十三萬戶社會住宅原本是怎麼算出來的？現在為什麼做不到？究竟還少多少戶數？哪些社會住宅案件會繼續興建？哪些土地會保留規劃？中央政府願意負擔多少補貼費用？地方政府要負擔多少興建工程款？包租代管到底補足了什麼？政府未來十年究竟準備要留下多少戶數的公共住宅？
只要這些問題能夠誠實回答，社會住宅政策調整就仍然可以被理解。因為民主政治不是要求政府永遠不能犯錯。民主政治真正要求的是：犯了錯就要承認，更改社會住宅政策就要清楚說明，花人民的錢要負責，選前的承諾更不能在選後靠改個算法就憑空消失掉十萬戶的社會住宅。
台灣已經走過從國宅到社會住宅的漫長道路。1989年的無殼蝸牛運動，曾經把高房價問題推上國家議程；2010年代以後，社會住宅運動又重新把「只租不售」帶回公共政策核心。今天如果因為土地、財政與工程困難，就讓公共住宅再次退回市場補貼時代，那麼台灣真正倒退的，不只是幾萬戶社宅，而是過去二、三十年逐步建立的住宅政策想像。
因此，這場爭議最後不應只是「賴清德有沒有跳票」。更大的問題是：台灣政府究竟有沒有能力，也有沒有政治意志，承擔一項必須跨越十年、二十年甚至更久才能看到成果的公共政策？如果沒有，那麼每一次選舉喊出的社宅數字，都只會成為下一次選舉等待被追討的政治債務。而如果有，那麼現在就應該開始建立一套不論是誰執政，都必須遵守的住宅政策制度。
社會住宅不是選舉造勢的數字煙火。煙火升空時很漂亮，但真正的居住正義，不是在選舉夜讓人民看見多少光，而是十年之後，當一個30歲的青年走進自己的租屋處時，仍然可以確定：這個家，我住得起；這個城市，我留得下來；台灣的未來，我敢想像。
這才是賴政府真正應該留下的「社會住宅資產」，也是賴政府最不能透支的——政治信用。否則豈不坐實「賴皮政府」的指控？