(鄒志中特稿) 台北上海「雙城論壇」邁入第17年，目前還沒正式登場，政治爭議卻已先行。上海踩線團抵台日前籌備2026年12月「雙城論壇」。原本傳出由上海市台辦副主任李驍東率團，最後實際獲准來台的是台辦聯絡處處長徐皓，另有水務、商務等官員同行。台北市長蔣萬安要求陸委會說明為何限制層級？陸委會則回應，台灣各縣市類似申請案很多，政府會「綜合情勢和各種因素」做判斷，且不會逐案解釋理由。
這場爭議表面上是「副主任能不能來」，實際上牽涉更大問題：在兩岸關係高度緊張的年代，台灣政府究竟正在建立一套什麼樣的「交流安全制度」？
從「雙城論壇」到小貓熊，從旅行社赴陸團體登錄到持續多年的禁團令，四件事看起來無關：城市交流、動物保育、旅遊行政管理、旅行業組團限制。但把它們放在同一張圖上，就會發現一條逐漸清楚的政策脈絡——兩岸人民、城市、企業與社會之間原本相對自然的往來，正越來越多地被重新定義為「需要風險評估、需要行政許可、需要資訊掌握、甚至需要事前限制」的行為。
這未必代表所有限制都不合理。兩岸關係確實存在國安風險，台灣有必要防範情報滲透、政治性統戰、非法施壓，以及台灣人民在中國大陸可能遭遇的人身安全風險。但真正值得討論的，則是另一件事：當「國安」成為兩岸交流政策的核心語言之後，誰來決定什麼叫風險？風險要如何證明？「禁團令」應該做到什麼程度？台灣人民又如何知道政府沒有把安全管理逐步變成交流管理？
這才是「兩岸交流行政國安化」才是真正值得被檢視的地方。
雙城論壇：問題不是「封殺」，而是為什麼副主任不能來？
據公開資訊已確認，上海踩線團已來台，並未整團拒絕。把事件直接稱為「雙城論壇遭封殺」不夠精準。民進黨立院黨團也以此反駁，指出處長徐皓已抵台，不能因一名原規劃官員未能成行就說整個踩線團被封殺。
但這不代表問題不存在。真正需要回答的是：為什麼原本規劃由副主任李驍東率團，最後變成處長徐皓？
陸委會的公開說法是類似申請很多，政府綜合情勢與各種因素判斷。這個回答在行政上或許成立，在公共政策上仍不夠完整。如果是安全因素，就應讓社會知道是哪一類安全因素——職務本身？個人背景？活動內容？兩岸近期情勢？還是對岸特定政策與行為？
政府不可能、也不應該公開所有國安情報。「不能公開情報」與「完全不用說明判斷邏輯」是兩回事。成熟的國安制度不要求政府公開所有的秘密，而是要求至少建立可理解的規則。如果副主任不能來、處長可以來，就應讓申請機關知道：什麼層級可能涉及哪些風險？哪些職務具有較高政治性？哪些交流屬純粹專業性質？什麼情況可以核准？什麼情況又會被限制？
否則最後形成尷尬狀態：行政機關知道標準，申請的人不知道標準；政府知道風險，社會卻不知道風險究竟是什麼。這才是「雙城論壇」壇真正值得追問的地方。
小貓熊：連動物保育都進入統戰風險評估
如果說「雙城論壇」踩線團是「官員層級」問題，那麼2026年7月的小貓熊事件，則把問題推到更敏感位置：當兩岸交流變成動物保育，還能不能被視為單純的專業交流？
2024年台北、上海透過「雙城論壇」簽署小貓熊物種交流合作備忘錄，兩隻小貓熊抵達台北市立動物園後於2024年7月正式亮相。台北市政府原本規劃邀請上海訪團來台參加見面會，但最後卻未成行。
陸委會的說法值得注意。它並非說所有上海人員都不能來。陸委會副主委梁文傑表示，台北市政府原規劃18人，其中包含上海市台辦正、副主任、上海市政府副秘書長，以及水務、交通、綠化市容、動物園等相關單位人員與官方媒體；陸委會認為，如果只是動物園交流，應由專業單位人員來台，台辦、上海市政府副秘書長及官方媒體等人員則因兩岸情勢及中共對台作為，被認為「不宜」來台。18人中有13人可以來，但台北市政府最後沒有正式提出申請。
這其實比「政府連小貓熊都要管」更值得討論。因為它透露一個新的政策分類方式：交流活動本身未必有問題，但參與者的政治身分可能改變政府對整個交流活動的風險評估。換句話說，政府不是只問「你們要談什麼？」，也開始問「誰要來談？」。
這是非常重要的變化。以前城市交流可能以「交流內容」為主要判斷。現在則逐漸變成：交流內容＋參與者身分＋政治背景＋兩岸情勢＋可能產生的政治效果。這就是「行政國安化」的核心特徵之一。
「統戰」究竟應該是風險分類，還是萬用標籤？
陸委會認定小貓熊訪團部分人員涉及統戰疑慮，並說明其政策判斷是考量中共對台施壓與透過柔性交流降低台灣社會對威脅感受等因素。這種國安觀點不能被簡單嘲笑。國家安全不會因為交流內容是動物保育、文化活動或城市治理，就自動消失。政治影響力本來就可能存在於非政治活動中。
但問題也正好因此而來：如果兩岸任何交流都有可能具有政治效果，那麼什麼兩岸交流還能被稱為正常交流？一場學術研討會可能有政治效果。一次學生交流可能有政治效果。一場企業參訪可能有政治效果。一次城市交流可能有政治效果。甚至兩隻小貓熊都可能產生政治效果。
如果「可能產生政治效果」就足以成為限制交流的理由，那麼兩岸交流的範圍勢必會不斷縮小。因此，真正成熟的制度不能只問「有沒有統戰可能？」，而必須繼續追問：可能性有多高？具體機制是什麼？有沒有實際證據？限制全部人員是否必要？是否可以只限制特定職務？有沒有更低侵害的替代方案？這才是比例原則真正應該發揮作用的地方。
赴陸登錄：人民出境，也逐漸進入政府的風險管理系統
如果「雙城論壇」與小貓熊代表「中國大陸人士進入台灣」的行政國安化，那麼2026年9月開始實施的赴陸團體登錄，則是另一個方向：台灣人民前往中國大陸，也被納入政府的安全管理框架。
交通部觀光署說明，台灣旅行社自2026年9月1日起辦理赴陸考察團、參訪團及民眾自組團業務時，須配合在行前至陸委會「國人赴陸港澳動態登錄」系統登錄團體資訊。官方強調，旅行社登錄的是團體資訊，不是個別旅客姓名、證件等資料；內容包括:旅行社、承辦人員與領隊聯絡資訊、團體人數、起訖日期與簡要行程。政策目的則是發生緊急事故時，讓政府可以迅速掌握情況並協助旅客。
單就政策目的而言，這其實很難說沒有合理性。如果一個旅行團在境外發生重大事故，政府難道不須知道旅行團在哪裡、由哪一家旅行社承辦、領隊是誰，確實有助於緊急協處。問題因此不應該是「為什麼要登錄」。真正應該問的是：政府掌握這些資訊之後，要做什麼？發生事故時誰來負責？誰去聯絡旅行社？誰去聯絡家屬？政府又能提供什麼協助？資料要保存多久？日後誰可以使用？是否只限於緊急事故？旅行業者又需要負擔多少行政成本？
如果制度的答案都能清楚交代，登錄就可以是一種安全服務。如果最後只剩下「業者必須填資料，否則可能受到處分」，卻說不清楚政府將提供什麼服務，那麼台灣人民自然會產生另一種理解：這到底是安全管理，還是行政監管？兩者的差別非常重要。
最值得警惕的不是登錄，而是「安全責任外包」
赴陸團體登錄真正值得討論的，是政府與旅行業者之間的責任分配。政府掌握的是政策權、規則制定權與監督權。旅行社則負責第一線執行。如果旅客發生問題，業者往往第一個被找。因此，政府要求業者做風險告知、行程登錄、業務統計及責任保險，本身可以理解。
觀光署目前也明確表示，這四項措施要整體查核，並非只因單一團體沒有完成登錄就立即處罰；由於新措施自2026年9月1日才開始實施，目前先採宣導與輔導，未完成者先限期改善，之後才視情節處理。這個說法其實值得被納入公共討論。因為它說明政府並不是說「9月1日開始，違規就立即開罰」這麼簡單。
但下一個問題仍然存在：安全管理不能只把義務交給第一線。如果政府要求旅行社掌握團體資訊，那政府也應該說明自己在事故發生時能提供什麼。否則，行政責任很容易形成一種單向結構：旅行社負責登錄、告知、保險、聯繫、安撫；政府則負責訂規則與監督。這種制度長期運作，第一線業者當然會產生疑問：「政府增加了多少保障？還是只是增加了我們多少工作？」這不是反對安全管理。恰恰相反，這是要求安全管理真正有效。
再往前追，才會看到「禁團令」才是整個問題的源頭
赴陸登錄不是突然出現。它其實建立在更早的「禁團令」政策背景上。2024年，政府原本規劃恢復旅行社組團赴陸旅遊，但交通部後來宣布暫停。官方當時引用《發展觀光條例》第53條與《旅行業管理規則》相關規定，認為在當時兩岸情勢下，旅行社組團赴陸的經營行為涉及「損害國家利益」，因此要求旅行社暫停組團。
這件事情的重要性，在於它讓「兩岸旅遊」從一般觀光政策，正式進入「國家利益與安全風險」的政策框架。而到了2026年，政府仍以國人赴陸安全為主要理由，維持旅行社組團赴陸的限制。陸委會說明，目前赴陸旅遊仍屬「橙色」警示，政府認為必須在能夠確保國人人身自由與旅遊安全的前提下，才適合恢復旅行社組團赴陸；官方並列舉中國大陸近年增修國安法規，以及2024年公布的「懲獨22條」等因素。
這裡出現一個很值得台灣社會討論的政策問題：政府究竟是在管理「旅遊風險」，還是在管理「兩岸旅遊」？兩者並不完全相同。如果是旅遊風險，理論上可以透過風險分級、保險、行程登錄、緊急聯絡、領隊訓練與政府協處來降低。如果是國家安全風險，則可能需要更強的限制。但如果兩種風險混在一起，台灣人民就很難知道：今天不能組團，到底是因為旅遊危險？還是因為政治關係不好？還是因為中國大陸的法律環境？還是因為對岸沒有開放對等的陸客來台？還是上述因素全部加總？這也是「禁團令」一直難以走出爭議的原因。
政府其實也有自己的理由：不能只寫成「阻止交流」
如果要做一篇真正站得住腳的評論，就不能只寫政府「不讓人民交流」。因為政府提出的安全論述並非完全不存在。第一，中國大陸的國安、反間諜及相關法律制度確實與台灣存在重大差異。第二，台灣公務員赴陸目前也已經採取更嚴格的管理制度。第三，政府有義務評估中國大陸對台統戰、滲透、情報蒐集與法律風險。第四，兩岸交流也確實可能被對岸政治化。連觀光署本身都曾批評中國大陸將兩岸觀光交流「政治化」、「工具化」。
所以，真正成熟的評論不能否定這些問題。真正應該問的是：如果對岸可以政治化交流，台灣是不是只能選擇停止交流？答案未必只有這一個。因為「對方可能利用交流」與「我們因此取消所有交流」，中間其實還是存在巨大的政策空間。
真正成熟的國安政策，不是把交流全部變成國安問題
國安政策最容易出現的制度風險，是「風險外溢」。一開始可能只是軍事與情報。接著是科技。然後是公務員。再來是企業。再來是城市。再來是觀光。最後連一般人民的社會往來，都可能被放進同一個風險框架。
問題不是這些領域「完全沒有風險」。問題是：如果所有事情都有風險，政府最後就可能只剩下一個政策工具——限制。但真正成熟的國家安全政策，應該追求的不是「零風險」。因為零風險不存在。真正的目標應該是：風險可識別、可分級、可管理、可追蹤。這四個詞，比「禁止」重要得多。
制度實驗、知情權、有邊界的交流與可預期的國安
「雙城論壇」其實可以成為一場制度實驗。可以建立公開的交流風險分級：第一級一般城市治理交流（交通、環境、水務、動物保育、城市設計、公共衛生、文化交流），原則上開放，但涉及敏感資訊時進行個別限制；第二級具有政治背景的官方交流（兩岸政府涉台、台辦、官方媒體等人員），可以進行更嚴格的人員審查，但應明確說明判斷基準；第三級涉及敏感國安領域（軍事、情報、關鍵科技、國防產業、重要基礎設施等），則可以採取明確禁止或高度限制。如此一來，國安與交流並不是二選一，而是建立「風險分級」。這樣的制度，反而比每次由政府臨時說「情勢特殊」更有說服力。
台灣人民真正需要的是「知情權」，不是政府替台灣人民去做選擇。政府可以告訴人民中國大陸目前有哪些安全風險、哪些法律可能影響台灣人民、哪些行為可能產生法律風險、哪些地區需要特別注意、發生事故時政府可以提供什麼協助、旅行社應該提供什麼保障。這些都是政府應該做的。但如果最後變成「因為有風險，所以人民最好不要去」，那麼政策就開始從「資訊提供」轉向「行為引導」。兩者之間必須有清楚界線。
兩岸交流真正需要的不是「完全開放」，也不是「全面封閉」。台灣現在很容易被迫接受一個二選一：要嘛開放交流；要嘛國家安全。其實這是一個假議題。國家安全與兩岸交流本來就可以同時存在。真正成熟的制度應該是：該限制的限制、該開放的開放、該揭露的揭露、該保密的保密。涉及軍事機密，當然不能交流；涉及敏感科技，當然可以限制；涉及政治性組織或情報風險，可以加強審查。但如果是動物保育、城市交通、環境治理、公共衛生等領域，就應該優先思考如何降低風險，而不是第一時間取消交流。
最大的制度危機，不是「誰可以來？」，而是「誰來決定？」。上海台辦副主任能不能來？答案當然可以是「不能」。但接下來必須問：是誰決定的？依據什麼法律？如何判斷？是否有一致標準？台北市政府是否可以知道拒絕原因？下一次是否適用同一標準？如果今天副主任不能來，明天另一個城市的副主任能不能來？如果同一個人去年能來，今年不能來，理由又是什麼？這些問題不是在替中國大陸官員爭取什麼，而是在問：台灣的行政機關究竟是如何約束兩岸的城市交流？
禁團令與赴陸登錄，則讓問題從「官員」走向「人民」。旅行團涉及的是普通人民。當政府限制旅行社組團赴陸，又要求特定赴陸團體登錄，問題就從「官員能不能來」變成：普通人能不能去、怎麼去、政府要知道多少、旅行社要負擔什麼責任。這時候，行政國安化就不再只是外交或兩岸政策問題。它開始進入人民的日常生活。政府越接近台灣人民的日常生活，就越需要清楚的說明法律依據、比例原則、透明程序與救濟機制。
如果安全真的重要，就更應該把規則寫清楚。越重視國家安全，越需要制度化。因為沒有制度的國安，最後就會變成個案裁量。今天是「雙城論壇」。明天可能是學術交流。後天可能是企業參訪。再後天可能是旅行團。如果每一個案件都由政府依「當時情勢」判斷，而沒有一套可以理解的分類標準，那麼整個兩岸交流政策就會變成高度不確定。而不確定性本身就是一種成本。長期下來，最終結果可能不是政府正式明文禁止兩岸交流，而是台灣人民開始不敢去做兩岸交流。這就是兩岸政策上最值得注意的「寒蟬效應」。
政府真正應該做的，是把「國安紅線」與「正常交流區」畫出來。可以從五件事開始：第一，建立兩岸交流風險分級制度；第二，建立人員身分審查標準（區分專業官員、政策官員、台辦系統、官方媒體、涉軍涉情資人員等）；第三，建立「部分核准」機制（小貓熊事件其實已經出現這種模式：18人中13人可以來）；第四，公布最低限度的理由（至少應告知是職務問題、活動內容、個人背景、兩岸情勢或其他法定事由）；第五，建立定期檢討機制。風險不是永久不變。如果兩岸情勢改變，兩岸交流的限制也應該重新去做檢討。
台灣真正需要的是「有安全的交流」，不是「沒有交流的安全」。兩岸關係已經不可能回到過去那種「政治歸政治、交流歸交流」的單純時代。北京確實有動機把兩岸交流與政治結合。台灣也不可能假裝這件事不存在。但如果因為對方會政治化，所以台灣就把所有交流都視為政治風險，最後可能得到一個反效果：兩岸政治越對立，兩岸人民越沒接觸機會；兩岸人民越沒有接觸機會，彼此越容易透過政治敘事去理解對方。
城市交流因此不是兩岸和平的替代品，但可以成為降低誤判的一個工具。兩岸觀光也不是安全保障，但可以成為兩岸人民理解彼此社會的管道。學術交流不是政治談判，但可以維持最低限度的知識聯繫。兩岸企業往來不是外交關係，但可以形成利益與溝通的緩衝帶。真正成熟的兩岸交流政策不是「交流沒有風險」，而是承認：交流有風險，所以要管理；但交流本身也有價值，所以不能因為風險而全部消滅。
真正值得觀察的，是2026年12月「雙城論壇」最後會剩下多少「交流空間」。目前2026年9月踩線團已經顯示，上海方面原規劃的領隊層級與最後來台人選不同；小貓熊事件又顯示，陸委會正在把參與者的政治身分納入交流風險評估。接下來真正值得觀察的是：上海最終派什麼層級的人員？哪些官員能來？哪些官員不能來？北市府與陸委會之間如何協調？政府是否會說明判斷標準？雙方最終能談哪些議題？如果2026年12月「雙城論壇」最後仍然能夠維持實質性的城市治理交流，那麼這可能代表台灣正在嘗試建立一種「高安全、低政治化」的交流模式。如果兩岸交流內容與人員層級都持續收縮，那麼外界就會進一步追問：「雙城論壇」究竟還剩下多少「城市交流」功能？
兩岸交流的終極問題，其實不是「親中」或「抗中」。台灣現在太容易把兩岸政策簡化成政治立場。支持交流，被說成對中國大陸過於寬鬆。支持國安，被說成阻礙兩岸人民往來。但這兩種標籤都沒有解決問題。真正需要討論的是：台灣能不能在兩岸高度對立的環境中，建立一套「有邊界的交流制度」？這套制度必須同時做到四件事：第一，守住國家安全的底線；第二，防範中國大陸的統戰與滲透；第三，保障兩岸人民正常往來的空間；第四，限制行政權任意擴張。四者缺一不可。
國安可以有紅線，但台灣人民需要看得見紅線
從雙城論壇踩線團，到小貓熊；從赴陸團體登錄，到仍未解除的旅行社組團赴陸限制，台灣正在進入嶄新的兩岸治理時代。這個時代最大的變化，不是政府開始關心安全，而是「安全」正在成為決定:兩岸交流能不能發生、誰能參與、兩岸人民用何方式交流、旅行社能不能組團，以及政府需要掌握多少資訊的共同政策語言。
這種轉變有它的現實背景。中國大陸的國安法律環境、對台政策、統戰與情報風險，都不能假裝不存在。但同樣不能忽略的是：當國安成為一種跨領域的治理邏輯，它就必須接受更嚴格的制度約束。因為國安不是行政權的免責條款。統戰也不能成為不需要證明的萬用標籤。風險管理更不能最後只剩下台灣人民與業者需要承擔得額外成本。
真正成熟的兩岸政策，應該讓兩岸人民知道：什麼可以做；什麼不能做；為什麼不能做；誰決定；依據什麼；多久檢討一次；如果情勢改變，限制是否會解除。這才叫做「可預期的國安」。而不是讓台灣人民每一次遇到兩岸交流問題，都只能等待下一場記者會，看看政府今天用的是「統戰疑慮」、「國家安全」、「兩岸情勢」、「風險管理」，還是「綜合各種因素」？
「雙城論壇」不是一定要讓所有上海官員都可以來。小貓熊交流也不是一定要讓所有相關官員都參加。赴陸旅遊也不是政府完全不能提醒風險。旅行社也不是完全不需要負擔安全管理責任。真正需要守住的，是另外一條線：政府可以管理兩岸交流，但不能讓台灣人民永遠不知道兩岸交流為什麼要被管理？
台灣真正需要的，不是「零風險」的兩岸交流。那是不可能存在的。台灣真正需要的是：有國安邊界的交流、有法律依據的限制、有政府責任的風險管理，以及人民看得見、問得到、可以被檢驗的行政規則。如果做不到這一點，「行政國安化」最後可能產生一個意外結果：政府原本是為了降低「兩岸交流」的風險，最後卻可能讓「兩岸交流」變成最大的風險。而那，才是台灣真正需要警惕的地方。