文：張恭銘
當泥炭地成為政治戰場：一場沒有贏家的治理困局
2026年7月以來，印尼婆羅洲與蘇門答臘的泥炭地大火持續延燒逾兩個月，燒毀逾20萬公頃森林與農田，濃煙跨境波及新加坡、馬來西亞、菲律賓等國，造成印尼逾百萬名學生停課，超過5萬例與林火相關的呼吸道感染病例。中加里曼丹首府帕朗卡拉亞的空氣污染指數一度飆升至780，桑皮特市更達到驚人的1166，遠超300的危險閾值。副總統紀伯倫親赴前線視察並公開致歉，總統普拉博沃下令撤銷涉事企業經營許可，警方逮捕逾百名縱火嫌疑人，政府部署逾4萬名聯合人員與55架飛機投入滅火。然而，這場大火仍難以撲滅——泥炭地下火持續悶燒，如同一個無法癒合的傷口，持續釋放毒素。
如果僅從技術層面理解這場災難，我們會得出「執法不力」「資源不足」「氣候異常」等結論。但學術研究揭示了一個更為根本的判斷：印尼的火災危機並非單純的技術或執法問題，而是政治問題，根源在於深刻的政策矛盾與制度邏輯的碰撞。本文試圖從政治學視角出發，分析印尼火災治理的制度困境及其深層政治邏輯，探討這場災難為何年年重演。
四種邏輯的碰撞：治理失靈的制度根源
學術研究指出，印尼火災治理困局的核心，在於四種相互競爭的制度邏輯之間的衝突：國家主導的發展主義、企業逐利邏輯、社區生計安全，以及跨國環境保護訴求。
這四種邏輯並非抽象概念，而是具體體現在每一寸土地的命運上。自蘇哈托時代起，加里曼丹大片雨林和泥炭地被開發為種植園和大型項目用地，將泥炭地排乾使火災風險大增。國家發展主義將土地視為經濟增長的燃料，企業逐利邏輯則追求棕櫚油產業的利潤最大化，兩者形成強大的利益同盟。與此同時，依賴土地為生的小農和原住民社區因缺乏資金和技術，不得不以焚燒方式清理土地——這是最廉價的開墾方式。而跨國環境保護訴求則要求印尼保護泥炭地生態系統，卻往往忽略了地方生計的現實需求。
這四種邏輯的碰撞產生了嚴重的政策不協調，癱瘓了有效的治理，並使強勢行為者得以繞過保護性法規。技術解決方案如植樹造林和泥炭地再濕潤，若不正視這些結構性政治經濟衝突，終究是治標不治本。
選舉政治與庇護網絡：火災為何年年重演
印尼自1998年啟動大規模權力下放以來，地方政府獲得了相當大的自治權。然而，這一制度變革也催生了新的治理難題。研究發現，正是地方和區域精英——他們往往與種植園主entrenched 在庇護網絡中——削弱環境政策的能力，解釋了森林火災為何持續不斷。縣級領導人被發現拒絕區域專家進入受政治保護的種植園，同時故意削減地方火災控制機構的經費。
更深層的問題在於選舉政治。有研究指出，焚燒行為的頻率與地方選舉周期密切相關，在選舉年出現高峰，暗示負責執法的現任官員可能為了維持強大農業生產者的支持而選擇視而不見。印尼公共職位的競選成本極高，政客需要企業贊助者的資金支持，這使得政治精英與種植園企業之間形成了難以切割的利益共生關係。數據顯示，大部分火災並非發生在無主土地上，而是在持有許可證的企業特許區內。
2026年的執法數據印證了這一判斷：警方確認138名嫌疑人，8家公司被立案調查。但這些數字與往年相比並無實質突破，被追究的往往是基層的「燒芭」執行者，而非背後指使的企業和庇護者。調查人員仍在追查財務記錄，以確定是否有公司出資或指示嫌犯放火，但這條線索能否觸及權力核心，仍是未知數。
原住民的困境：被懲罰的受害者
在火災治理的政治格局中，原住民社區扮演著最為矛盾的角色。達雅克族世代生活在加里曼丹的泥炭地上，其傳統耕作方式注重與自然保持平衡。然而，2015年大火後，印尼政府將傳統焚燒行為定性為「惡意」的，將原住民視為「天生粗心」的行為者，隨後實施了焚燒禁令、密集監控和拘留等措施。
這種懲罰性政策被學者批評為「方向錯誤」的，根源在於過度關注「點火者」，而忽略了使大規模火災成為可能的環境條件本身。實際上，達雅克人領地的生態急劇轉變——從森林變成「火景」——是由1970年代以來過度木材開採和為支持水稻種植而進行的災難性泥炭排水所引發的。原住民不是火災的製造者，而是生態破壞的受害者。
這種制度性邊緣化不僅體現在執法層面，更體現在法律體系中。研究指出，達雅克恩加朱人的習慣法體系通過「歌手制裁」和社區裁決挑戰了國家懲罰性行政火災治理的主導地位，但原住民法律機制的邊緣化並非中立的行政選擇，而是結構性的不公。2026年8月，普拉博沃總統會見達雅克領袖，承認原住民社區在監測土地焚燒方面的重要作用，但這種象徵性認可能否轉化為實質性的土地權利保障，仍有待觀察。
從「滅火」到「治火」：治理範式的反思
2026年印尼大火的治理困境，本質上是印尼政治體制中發展主義、地方分權與環境治理之間深層張力的縮影。技術手段的升級——出動55架飛機、部署4萬餘人、使用地下注水技術——固然必要，但正如學者所言，若不解決催生火災的結構性政治經濟衝突，再先進的滅火技術也只能在下一場大火面前顯得蒼白無力。
真正的治理轉型需要三個層面的突破：其一，在制度層面，協調中央與地方的政策目標，消除許可權重疊與法規矛盾，尤其是在泥炭地水文單元基礎上建立整合性的治理框架；其二，在政治層面，切斷政治精英與種植園企業之間的庇護網絡，讓環境執法不再受選舉利益和競選資金所綁架；其三，在社會層面，承認原住民社區的土地權利和傳統生態知識，將社區納入火災預防的治理網絡，而非將其視為執法對象。
印尼擁有全球約36%的熱帶泥炭地。這些泥炭地既是巨大的碳庫，也是火災的潛在溫床。它們的命運，不僅關乎印尼自身的環境治理能力，也關乎整個東南亞區域的生態安全與公共健康。2026年的大火再次提醒我們：當治理被政治邏輯綁架，受害者永遠是那些最無力發聲的人——無論是連續數週無法回家的志願消防員，還是被迫停課的百萬學生，抑或是被當作替罪羊的原住民社區。
資料來源印尼維基百科