(鄒志中特稿) 行政院長卓榮泰日前拍板副署《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》，讓這項涉及國家安全、產業轉型與國防科技布局的法案得以向前推進。國防自主與無人載具產業的重要性無庸置疑。台灣面對低成本無人機、智慧戰場及全球供應鏈重組，確實需要更積極的產業政策與制度投資。
然而，這項法案雖獲得卓榮泰副署，卻也把一個更深層的問題重新推到台灣政治的聚光燈下：如果行政院長可以決定哪些法律須要副署、哪些法律不予副署，那麼「副署權」究竟是憲法上的責任，還是行政院長手中的政治選擇權？
這不是單純的藍綠對立，也不只是卓榮泰個人的政治風格問題。它涉及:總統、行政院與立法院之間究竟如何共同運作；更涉及立法院三讀通過的法律是否仍然具有可預期的制度效力；更涉及當行政與立法對憲法產生不同程度的理解時，誰才可以做最後的決定？
根據公開報導，卓榮泰在此前多次覆議未獲立法院支持後，陸續對立法院三讀通過的法案採取不副署作法。2025年12月，《財政收支劃分法》修正案成為這波爭議的重要起點；至2026年8月下旬，相關報導已將未經行政院長副署的法案數量整理為八案。這種過去極少見的憲政實踐，讓朝野爭論從個別政策，擴大為行政權與立法權的制度衝突。
支持行政院的單方面認為，立法院可能以法律形式侵害行政權、預算提案權或權力分立，行政院長不能對明顯違憲的法律毫無作為；反對者則指出，憲法已經提供覆議、憲法審查與政治責任等機制，行政院就無權在覆議案失敗後，另行再創造一個讓法律無法施行的「第二道關卡」。
問題的關鍵，不在於誰的政治立場比較正確，而在於：憲法是否允許一個行政機關，在沒有經過終局裁判的情況下，單方面阻止國會三讀通過的法律進入公布與施行程序？這個問題若沒有清楚的制度回答，今天的副署可以成為執政黨的防衛工具，明天也可能變成另一個政黨執政時的反擊武器。
副署的原點：行政院長是責任承擔者，不是法律最後裁判者
《中華民國憲法》第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」
這條規定的制度背景，與責任政治密切相關。在憲法原始設計中，總統公布法律、發布命令，行政院長透過副署承擔相應的政治責任。副署不是一個單純的簽名動作，而是國家權力運作中的責任連結：總統的行為，必須與行政院的政治責任有所銜接。
但必須注意，「副署具有責任意義」並不會自動推出「行政院長完全沒有拒絕副署的空間」；同樣地，「憲法要求副署」也不能直接推導出「行政院長可以任意決定法律是否生效」。這正是「副署權」法律爭議的核心。
對於第37條的理解，至少存在兩種主要路線 :
第一種路線認為，「副署權」是行政院長對總統公布法律的共同責任。當立法院依憲法程序完成立法，總統依法應公布，行政院長原則上應完成副署。若行政院認為法案窒礙難行，應透過覆議；若認為法案違憲，則應循憲法審查等制度途徑處理。這種看法強調的是國會立法權、法律安定性與權力分立。
第二種路線則認為，「副署權」不只是形式責任，也包含行政院長對總統公布行為的憲法判斷責任。倘若立法院通過的法案明顯侵害行政院職權，甚至違反憲法的基本原則，行政院長可能有義務拒絕以副署方式承擔該公布行為的政治與憲法責任。支持此說者因此主張，不副署可以是憲政防衛的手段，而非單純政治杯葛。
這兩種見解之間，不能靠一句「第37條明明寫得很清楚」就結束爭論。因為條文規定了副署的必要性，卻沒有在文字上完整說明：行政院長在何種條件下可以拒絕、拒絕的法律效果為何、是否存在期限，以及覆議失敗後是否仍保留拒絕空間。法律解釋的真正難題，恰恰在這些沒有被明文寫完的地方。
從制度設計角度來看，還有一條不可忽略的原則：憲法授予某個機關政治責任，不代表同時授予它對其他憲政機關的無限支配權。如果「副署權」的責任性被擴張成行政院長可以依照政策偏好決定法律能否生效，那麼「副署權」就可能從責任制度轉變成實質否決制度。這個轉變必須有非常嚴格的憲法依據，而不能只靠行政院自己的政治判斷。
覆議制度已經存在，為什麼還要開啟「不副署之門」？
台灣憲法並不是完全沒有處理行政與立法衝突的機制。《憲法》第63條規定，立法院有議決法律案、預算案及其他重要事項的職權；《憲法》第72條則規定，立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後10日內公布。
此外，《憲法增修條文》第3條明定，行政院對立法院決議的法律案、預算案或條約案，如認為有窒礙難行之處，得經總統核可，移請立法院覆議；而當立法院以全體立法委員二分之一以上決議維持原案時，行政院院長應即接受該決議。
這套設計所呈現的制度邏輯是：立法院負責議決法律，行政院負責行政與政策執行；當行政院認為立法院的決定窒礙難行，可以提出覆議，讓立法院重新思考。但若覆議未獲支持，行政院長即須面對國會維持原案的結果。
這裡的「應即接受」，是整場不副署爭議中最重要的憲法文字之一。
反對行政院在覆議失敗後不副署的人認為，若行政院可以先提出覆議，覆議失敗後再以不副署阻止法律公布，那麼覆議就不再是行政院對國會的主要制度性防衛，而可能淪為第一輪失敗後的前置程序。行政院長只要再引用第37條，就能讓國會維持原案的決定失去實際效果。如此一來，制度可能變成：立法院三讀通過——行政院提出覆議——立法院維持原案——行政院長不副署——法律停在公布之前。這樣的運作，便產生所謂「第二次否決權」的疑慮。
然而，為求法律論述精確，也必須指出：覆議失敗後行政院長是否絕對不得不副署，目前仍是憲法解釋上的重大爭議，不能僅憑政治口號認定某一方已經取得終局答案。
行政院主張，憲法第37條賦予行政院長副署職權，而其憲政責任包括拒絕對違憲或侵害行政權的法律承擔責任。行政院方面也曾以國會立法侵害行政權、破壞權力分立為由，為不副署辯護。但另一方的反駁同樣具有制度基礎：覆議是憲法明文設計的行政與立法衝突處理機制；如果行政院長可以在覆議失敗後繼續以單方面判斷阻止法律生效，那麼增修條文中的「應即接受」究竟還有多少實際的約束力？這不是文字遊戲，而是憲政秩序的根本問題。
從「責任」到「否決」：一把憲法剪刀如何改變權力結構？
「副署權」的爭議，可以用一個簡單的制度比喻來理解。在正常的憲政運作中，「副署權」應該是一座橋梁。總統依法公布法律，行政院長透過「副署」來承擔共同責任；行政院如果不同意立法院通過的法律，可以先提出「覆議」；立法院則透過重新決議，承擔維持原案的政治責任。這套機制的重點，不是每個機關都能讓自己的意見最後獲勝，而是每個機關都必須在權限內承擔政治後果。
但如果「副署權」被解釋成行政院長可以阻止法律公布的權力，那麼這座橋梁就可能變成一道閘門。立法院三讀通過的法律，除了必須經過國會多數決，還必須取得行政院長的副署。目前行政院長並非由立法院同意產生，而是由總統任命；在現行憲法增修條文架構下，行政院長的任命不須經過立法院的同意。這意味著，若「副署權」若被行政院恣意擴張成法律實質否決權，行政院長可能在缺乏直接國會同意的情況下，就取得阻止國會立法成果生效的能力。
這種制度後果，必須被嚴肅看待。因為民主政治不只在於誰獲得選票，也在於誰有權做什麼、誰無權做什麼。總統雖有民意基礎，立法院也有民意基礎，行政院長則是要透過總統的任命才能夠取得職位。不同機關的權力來源不同，並不表示其中任何一方可以無限上綱自己的政治判斷。
行政院可以說明法案對國家財政、行政執行或國家安全造成的影響；立法院可以提出法律、審查預算與監督行政機關；司法機關則依照憲法訴訟制度處理法律的合憲性爭議。這些職權之間必然會有衝突，但衝突不應等同於誰可以把自己變成最後裁判者。
尤其是「違憲」這個詞，不能成為任何機關的萬用通行證。一個法案是否「違憲」，可能涉及基本權利、權力分立、法律保留、預算權限、程序正義等多重問題。行政院當然可以提出「違憲」主張，也有義務在執行法律時進行合憲性判斷；但「提出違憲疑義」與「取得阻止法律生效的終局權限」，則是兩個不同層次的問題。
如果行政院長既是法案的政策利害關係人，又能單方面決定法案是否違憲，最後再以不副署阻止法案生效，就會形成「球員兼裁判」的制度疑慮。這不表示行政院的憲法意見沒有價值，而是表示：憲政制度不能只要求行政機關宣稱自己在捍衛憲法，還必須追問行政機關是否有權使用這種方式來捍衛憲法？
無人載具條例獲副署：國安需求不能成為憲政程序的例外通行證
《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》獲得行政院長的副署，對台灣的國防科技與產業政策而言，具有重要意義。無人載具不再只是軍事裝備的單一項目。從偵察、監控、後勤運輸到海空域安全，無人系統正逐步改變現代戰爭的成本結構與作戰方式。低成本無人機的大量運用，也讓傳統以高價裝備為核心的防衛思維面臨挑戰。
對台灣而言，發展無人載具產業，不只是採購設備，而是要整合半導體、通訊、人工智慧、精密製造、資安、能源與國防供應鏈。相關法制若能提供長期研發、產業投資、人才培育與政府採購的穩定環境，當然值得肯定。
但問題在於：一項法案的政策價值，不能直接決定副署制度的法律邊界。如果行政院長認為無人載具條例攸關國家安全，就因此「副署」；認為其他法案不符合政策方向，因此就「不副署」，這種「個人認為重要就放行、不認同就刻意阻擋」的運作模式，便可能使憲法程序依行政院長個人的政策喜好而伸縮。
今天是國防自主，明天可能是社會福利；今天是產業發展，明天可能是財政分配。若每一個法案，行政院長都可以依照個人的的政策判斷，選擇性地承認或拒絕國會三讀通過的法律，法律的效力就會取決於行政院長個人的政治權力，而不是取決於憲法的程序。
真正穩定的憲政制度，應該讓重大政策與程序規則同時受到尊重。國安不能免於監督，產業發展也不能免於程序；同樣地，憲政程序不能因為國安重要就被暫時擱置。越是涉及國家長期戰略的法律，越需要跨政黨、跨政府、跨世代的穩定性。如果今天以國安為理由建立一套「不副署」的惡例，未來另一個政府也可以用不同的國家利益主張，擴大同一套慣例。憲政制度一旦失去可預期性，國防與產業政策反而可能受到更大傷害。
卓榮泰是「守門員」，還是「拆門者」？政治修辭不能取代憲法答案
在朝野交鋒中，行政院方面曾以「守護民主憲政秩序」說明不副署的立場；反對者則批評，行政院長把副署權武器化，從「守門員」變成「拆門者」。台北市長蔣萬安也曾以「這不是守門，這是在拆門」的說法，批評行政院的蠻橫做法。
這些政治語言有助於呈現爭議的張力，卻不能取代法律分析。「守門員」這個比喻，預設了行政院長有權決定誰可以進入法律公布程序；「拆門者」則預設行政院長已經破壞了憲法原有的權力結構。兩者都具有強烈的政治指向，但要判斷誰更接近憲法，仍須回到三個問題：
第一，「副署權」的法律性質究竟是共同責任、程序要件，還是兼具實質判斷與拒絕權限？
第二，行政院提出「覆議」並遭立法院維持原案後，是否仍可依第37條「拒絕副署」？
第三，如果行政院長「拒絕副署」的作法具有憲法的依據，這項權限的適用要件、時間限制與救濟程序又是什麼？
這三個問題如果沒有答案，任何一方自稱「憲政守門員」，都可能只是政治修辭。尤其是「違憲」不能由政治人物一句話宣告終結。行政院可以提出法律意見，立法院也可以主張行政院違反憲法；但真正能夠在具體爭議中提供終局法律判斷的，仍應是憲法所設計的司法審查機制。
當然，憲法法庭自身也面臨制度信任的挑戰。若司法機關的人事組成、審理門檻或裁判效力受到政治爭議，司法裁判未必能立即消除社會對立。但司法公信力的不足，不能反過來成為行政機關自行取得終局裁判權的理由。否則，制度將陷入一個危險循環：行政院說立法院違憲，立法院說行政院違憲；雙方都不接受對方的判斷，最後各自依照自己的憲法解釋行動。這不是憲法至上，而是「我的憲法解釋權至上」。
憲政叢林法則：當每個機關都只看見自己的權力
「副署權」爭議之所以值得關注，不只因為行政院與立法院正在互相攻防，更因為它可能與其他制度爭議產生連鎖效應。台灣近年不斷出現一種憲政運作困境：每個機關都認為自己是在維護憲法，但對於「維護憲法」的理解，往往與自身的權力利益高度重疊。
行政院認為，立法院可透過法律侵害行政權與預算提案權；立法院則認為，行政院以「不副署」拒絕國會法律，架空立法權。當雙方都把自己的主張包裝成憲法防衛，制度便可能從「權力相互制衡」轉向「權力相互否定」。
這種現象，也可能延伸到預算運作。立法院擁有預算審議權，行政院則負責預算編製與政策執行。兩者之間的界線，必須在憲法與法律規範下運作。若行政機關以科目調整、行政解釋或其他方式，實質繞過立法院對預算的拘束，立法院的監督權就可能被掏空；反過來，若立法院以預算審議權全面阻止行政機關履行法定職責，也可能引發權力分立的另一種爭議。
同樣的邏輯，也適用於獨立機關與司法機關。行政機關可能以「國家不能停擺」為由，主張在法律授權不足時採取必要的代理人或替代措施；立法院可能以監督為由，擴大介入行政或獨立機關的具體運作；司法機關則可能面臨人事組成、審理能力與裁判正當性的質疑。
這些問題的共同核心是：效能不能取代法源，政治需要不能自動創造權限。國家確實不能停擺，政府也確實需要有效治理。但「不能停擺」應促使台灣各憲政機關尋找合法、透明、可受監督的解決方案，而不是讓任何機關在權限模糊處自行擴張。如果「我認為有必要」就足以成為權力依據，那麼憲法就只剩下政治人物引用的語言，而不再是約束權力的規則。
立法院不是沒有武器，但每一把武器都可能傷及制度本身
面對行政院「不副署」，立法院並非完全無法回應。從憲法制度來看，立法院可以透過政治監督、預算審議、法律修正、調查權行使，以及必要時的不信任案等方式，要求行政院去承擔「不副署」後的政治責任。若認為行政院長的行為違反憲法，也可以思考適當的憲法訴訟途徑。
但這些工具各有界線。首先，預算凍結與刪減不能被當成沒有條件的政治報復。立法院可以依法審議預算，要求行政院提出說明，並對不合理支出進行刪減或凍結；但如果以癱瘓政府為目的，全面阻斷必要行政運作，最終也可能傷害台灣人民權益，並讓國會監督權失去正當性。
其次，冗長發言、大量修正動議與程序杯葛，確實是議會政治中可能使用的策略，但它們應受到議事規則與比例原則約束。若杯葛成為常態，立法院自身也可能被社會認為是造成治理停滯的來源。
第三，不信任案，也就是俗稱的「倒閣」，是憲法設計的政治責任機制，但不是沒有代價的「紅牌」。依《憲法增修條文》第3條，立法院對行政院長提出不信任案，若經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院長應於10日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。總統是否解散立法院，則涉及憲法所規定的政治程序與權力判斷。因此，「倒閣」不是簡單的「下架閣揆」，而是可能重新洗牌行政與立法兩端的高風險制度選項。
至於「憲法訴訟」，它是處理憲法爭議的重要制度，但司法審查也有其程序條件、案件類型與裁判權限。國會不能把司法當成政治攻防的延長賽，行政院也不能因為司法審查存在爭議，就直接認定自己就可以取代司法。
立法院真正需要的，不是每一次都祭出最強烈的政治武器，而是建立一套能夠持續運作、社會可以理解、行政權無法輕易規避的監督機制。這包括：要求行政院公開說明「不副署」的具體法律依據、適用要件與期限；對涉及憲政重大爭議的法案，建立跨黨派、公開透明的程序紀錄；依法行使預算審議權，避免將必要行政服務作為無差別政治報復的對象；針對「副署權」爭議，推動憲法解釋、制度修法或程序規範的討論；將政治責任與法律責任分開處理，避免以單一政治口號取代法律判斷。
如果國會只會抗議，行政院就可能持續以既有主張回應；但如果國會以過度杯葛反制，則可能讓人民承受制度衝突的成本。真正成熟的國會，必須讓反制行動既有力量，也有界線。
政黨輪替的試金石：今天能接受的權力，明天還能接受嗎？
憲政制度最重要的價值之一，是它不能只服務今天的多數。如果某個政黨執政時，認為行政院長「不副署」是維護憲法；但同一個政黨在野時，卻認為「不副署」是行政獨裁，那麼它真正捍衛的可能不是憲法，而是自身的政治位置。
因此，判斷一項憲政主張是否合理，可以問一個簡單卻尖銳的問題：如果今天執政的是你最不喜歡的政黨，你還願意接受同樣的制度解釋嗎？這個問題不是要求政治人物放棄立場，而是要求他們把制度放在政黨之前。
「副署權」若能被行政院長選擇性運用，未來不論哪一個政黨執政，都可能援引同樣的先例。今天行政院可以阻止在野多數通過的法律，明天另一個行政院也可能阻止不同政黨主導的國會立法。當「副署權」制度慣例逐漸形成，政治人物未必能控制它最後會落在誰手中。
同樣的風險，也存在於預算權、獨立機關人事、司法審查與國會調查權。如果執政黨以「國家不能停擺」為由擴大行政權力，未來在野黨執政時可能面臨同樣的權力限制；如果在野黨以「民意授權」為由擴大立法權，未來行政權也可能以同樣邏輯來反擊。制度一旦變成「誰掌權誰解釋」，就不再是憲政民主，而是政治叢林。
真正的憲政忠誠，並不是在自己掌權時要求別人尊重制度，在自己失去權力時才想起要制衡；而是即使制度限制了自己，也願意承認這項限制具有正當性。
憲政停火：台灣需要的不是更強的政治人物，而是更清楚的制度邊界
台灣當前的憲政爭議，不能只靠某一個機關讓步，也不能只靠某一個政治人物下台就結束。即使行政院長改變，「副署權」的法律性質仍然存在；即使立法院改選，行政與立法的權限衝突仍然可能重演；即使憲法法庭作出裁判，政治機關是否願意尊重裁判、制度是否具備足夠的公信力，也仍然需要長期建構。
因此，台灣真正需要的是一場「憲政停火」。這場停火不是要求朝野停止監督，也不是要求行政院放棄政策立場，而是要求所有憲政機關先承認三個基本原則 :
第一，沒有人可以完全代表憲法。總統不能代表憲法的全部，行政院不能代表憲法的全部，立法院不能代表憲法的全部，司法機關也不能將自身的制度權限無限擴張。憲法不是任何憲政機關的私有財產。每一個機關都可以在行使職權時理解、適用憲法，但不代表每一個機關都能自行取得終局裁判權。
第二，爭議應該回到制度，而不是回到權力鬥爭。行政院認為法案窒礙難行，可以提出覆議；認為法案違憲，可以循憲法審查制度處理；立法院認為行政院違反憲法，可以依法行使監督與訴訟權能；司法機關則應透過公開、透明、可受檢驗的裁判，維持憲法解釋的公信力。如果現行制度存在漏洞，就應該討論修憲、修法或建立明確程序，而不是讓台灣各憲法機關在漏洞中尋找政治勝算。
第三，政治勝利不能摧毀制度的可預期性。民主不只是選舉結果。選舉產生多數，但多數仍然必須受到憲法約束；行政院擁有行政權，但行政權也必須受到法律約束；司法機關擁有裁判權，但裁判也必須接受正當程序與公信力的檢驗。憲政民主的成熟，不是勝選後就可以予取予求，而是勝選後仍然願意尊重那些限制自己的制度。
「副署權」不是行政院長的否決票，憲法也不是政治權力的護身符
無人載具條例獲得副署，對國防自主與產業發展具有正面意義。但一項政策值得支持，不代表其他所有的程序問題都可以被忽略；一個法案具有國家戰略價值，也不代表行政院長可以因此選擇性決定憲法程序的適用方式。
台灣真正面對的，不是單一法案該不該副署，而是「副署權」的制度定位是否正在發生改變？如果「副署權」是行政院長承擔總統公布行為的憲法責任，那麼這項責任就必須與覆議制度、法律公布程序及立法權相互協調；如果「副署權」同時包含在特殊憲政情況下拒絕承擔的空間，那麼這項空間的要件、範圍、期限與救濟程序，就不能任由行政院長自己就去做最後的決定。
否則，今天的「不副署」可能被視為政治防衛，明天卻可能成為任何政府阻擋國會的慣用工具。當行政院說自己在守護憲法，立法院說自己在捍衛民意，司法機關說自己在維持憲政秩序，台灣人民最應該追問的，不是哪一方的聲音比較大，而是：誰有權作出最後決定？誰必須為這個決定負責？如果這個決定錯了，誰又有能力去糾正它？
憲法的價值，不在於讓權力者找到支持自己的條文，而在於讓權力者即使有能力，也不能任意越過的界線。「副署權」不是行政院長個人的政治心情表；立法院三讀通過的法律也不是可以被任意忽略的立法程序；憲法更不是任何政黨用來打擊對手的武器。
真正的憲政守門員，不是替某一個政府守住政策利益，而是替所有台灣人民守住權力的邊界。當台灣能夠讓行政與立法回到憲政制度，讓政治責任回到民主規範，讓法律爭議回到憲法程序，這場延燒已久的憲政危機，才有可能從「誰能壓過誰」的「零和鬥爭」，走向「誰都不能任意擴權」的民主秩序。