(鄒志中特稿) 從赴陸旅遊的「禁團令」，到交通部觀光署要求旅行業者辦理赴陸考察、參訪及旅客自組團業務時必須辦理行前登錄，否則最高可能面臨五萬元裁罰，台灣的兩岸觀光政策正陷入一個值得所有人重新思考的困境。如果政府說這一切都是為了國人的安全，那麼為什麼政策最後受到最大壓力的，卻是願意合法經營、接受政府管理的旅行業者？更值得追問的是，如果合法的旅行團被禁止，民間赴陸旅遊、探親與交流的需求卻沒有因此消失，那麼這些需求最後都跑去了哪裡？
答案其實並不難想像。當台灣正規市場被政策封住，需求不會憑空消失，而會尋找其他出口。於是，以社區交流、協會參訪、自組包團、私人邀約，甚至網紅帶團等形式出現的灰色旅遊產品，便可能填補市場空缺。這才是「禁團令三輸」真正值得討論的地方：政府未必因此更安全；合法旅行業者失去市場；台灣人民則被迫承擔更多資訊不透明與權益保障不足的風險。
一項原本以安全為出發點的政策，如果最後讓合法管道萎縮、地下市場增加、旅客保障下降，那麼問題就不只是「禁團令該不該解除」，而是政府應該重新檢視：政策工具是不是已經與政策目的脫節？
禁得了旅行社，禁不了人民的需求
兩岸關係緊張之後，政府對赴陸旅遊採取限制措施，可以理解其背後的國安考量。問題從來不是「國安能不能考慮」。問題是：國安考量能不能成為一項政策永遠不必接受效果檢驗的理由？
台灣任何公共政策都必須回答三個基本問題：第一，政策要解決什麼問題？第二，採取的手段是否真的能解決問題？第三，如果手段產生新的副作用，政府是否有能力及時修正？這三個問題放到禁團令上，答案其實值得深思。
如果政府認為赴陸旅遊存在人身安全、法律環境、資訊安全或政治風險，那麼最直接的政策思維往往是「禁止」。但「禁止」只是行政管理最容易想到的手段，卻未必是最有效的手段。因為兩岸人民有旅遊需求、探親需求、經商需求，也有文化交流與家庭往來的需求。政府可以限制台灣旅行業者的合法組團，卻很難從根本上消滅台灣人民前往中國大陸的需求。更何況，台灣與中國大陸之間本就存在長期形成的親屬、商業、文化與社會網絡。
因此真正的政策難題不是「如何讓人民不要去？」，而是「如果人民仍然要去，政府如何讓他們知道風險、降低風險，並在發生事故時提供有效協助？」這兩個問題看似只有幾個字的差別，卻代表完全不同的治理思維。前者是「禁止治理」。後者則是「風險治理」。現代政府真正困難的地方，往往不是禁止一件事情，而是如何管理一件無法完全禁止、卻又確實存在風險的事情。赴陸旅遊正是如此。
最危險的結果，是把合法市場逼進灰色地帶
「禁團令」真正值得警惕的，不只是旅行社營收減少，而是它可能造成市場結構的扭曲。正常情況下，旅客參加合法旅行團，至少有幾層基本保障：有旅行業者負責；有定型化契約；有領隊與行程管理；有保險；有付款與履約紀錄；遇到重大事故時，也有相對明確的責任主體。
但當合法旅行業者無法提供服務，旅客的需求卻仍然存在，市場便會開始尋找其他的替代方案。這些替代方案未必全部違法。但是，其中可能出現法律責任模糊的「灰色產品」。例如以「協會參訪」名義組織行程，以「社區交流」名義安排旅遊，或者由私人自行包車、包機、訂房，再以自組團形式吸引旅客加入。
這些模式最大的問題，不一定是誰有沒有違法，而是：旅客究竟知道自己買的是什麼？如果沒有標準化契約，誰對行程負責？如果發生醫療事故，誰負責協助？如果住宿、交通或景點安排出問題，旅客找誰？如果發生人身安全事件，誰是第一責任窗口？如果收款之後行程取消，旅客如何求償？而這些問題，在正常旅行業體系中，本來都有相對明確的制度安排。
換句話說，當合法市場受到壓縮時，政府真正應該警覺的，不是「旅客還是去了」，而是：旅客是不是因此選擇了一個政府更難掌握、消費者更難保障的管道？這是一個典型的政策副作用。政府原本想降低風險，卻可能因為過度限制合法渠道，讓風險從「看得見」變成「看不見」。這才是「禁團令」最值得警惕的地方。
政府要的是安全，還是「沒有旅行團」的數字？
公共政策最容易犯的一個錯誤，就是把「管制數字下降」誤認為「問題得到解決」。假設合法旅行團從市場上消失了，政府可以說：「赴陸旅行團減少了。」但這個數字究竟代表什麼？代表人民真的不去了？還是代表人民改用其他方式去了？
如果大量需求從旅行社轉移到私人、協會、社群、網路平台或其他非典型組織，官方統計中的「旅行團」確實減少了，但實際跨境人口未必同步下降。更嚴重的是，政府對這些人反而可能更加難以掌握。因此，衡量一項政策不能只看「被禁止的東西少了多少」，而必須看：實際風險到底降低了多少？
這也是「禁團令」政策需要重新檢驗的地方。如果真正的國安目標是降低台灣人民赴陸之後遭遇法律、人身或政治風險，那麼政策評估指標就不應只是旅行團數量，而應該包括：旅客是否充分取得風險資訊？是否建立緊急聯絡機制？是否能快速確認旅客所在地？旅行社是否有能力處理突發事故？發生糾紛時是否有明確責任主體？政府是否能夠快速啟動協助？這才是「安全治理」。
從「禁團令」走向「風險分級」，才是政策升級
如果政府真的認為赴陸旅遊風險高，難道除了全面禁止，就沒有其他選項？當然有。政府完全可以建立更細緻的風險分級制度。例如: 按照不同地區、不同旅遊型態、不同目的、不同期間與不同風險程度，採取不同管理方式。
低風險的一般旅遊，可以採取資訊揭露與登錄。較高風險的特定區域，可以要求加強保險與安全措施。高風險地區則可以發布明確警示，甚至採取必要限制。真正涉及國安疑慮的特定行程，可以要求旅行業者事前申報。如此一來，政府的管理就從「一刀切」轉變成「風險分級」。這也是現代治理與傳統行政命令最大的不同。
真正高明的政策不是把所有人都當成高風險，而是：把有限的行政資源用在真正高風險的人、事、地。如果一個普通家庭只是想到對岸探親，政府卻用同一套思維看待他與涉及敏感產業、敏感機構或高政治風險活動的人，顯然不符合比例原則。安全政策越精準，人民反彈通常越低。安全政策越粗糙，越容易讓無辜業者感受到被處罰。
觀光署「最高罰五萬元」：問題不只是罰多少
近期旅行業者對赴陸行前登錄規定提出強烈反彈，焦點之一，就是未依規定辦理可能面臨最高五萬元的裁罰。觀光署後續說明，登錄主要以團體為單位，不包含個別旅客姓名、證件等個資，目的主要是發生緊急事故時，能第一時間聯繫旅行社、確認旅客狀況。觀光署也進一步表示，未填報完妥者將先要求限期改善，經輔導仍未改善，才視情節輕重依規定處理。
這個轉變其實值得肯定。因為它至少顯示行政機關開始正視第一線業者的執行困難。但是，問題也因此更加清楚：如果「禁團令」政策目的是緊急事故聯繫，那麼真正重要的是建立一套有效的安全資訊系統，而不是先建立一套處罰制度。
行政機關應該問的是：旅行社到底需要填什麼？資料多久更新？誰可以使用？保存多久？什麼情況可以調閱？資料是否會被挪作其他用途？旅行社遇到系統故障怎麼辦？旅客臨時增加或退出怎麼處理？自組團的責任界線又在哪裡？這些問題沒有解決之前，單純告訴業者「不登錄最高罰五萬元」，很容易讓政策被理解成：政府把安全責任轉嫁給旅行社，再用裁罰督促業者配合。這當然會引起業者反感。真正好的制度，應該讓業者感覺「這套系統可以幫助到我」，而不是「這套系統只是在找我麻煩」。
個資與行政負擔，也不能被一句「為了安全」帶過
政府強調登錄不是要求旅行社提供完整旅客個資，這確實可以降低部分疑慮。但只要涉及資料蒐集，就必須回答一個現代政府無法迴避的問題：最少需要什麼資料，就能達到安全目的？這就是「資料最小化」的概念。
如果政府只需要知道「哪一家旅行社目前有哪一團在境外」，那就不應該要求更多不必要資訊。如果真的需要掌握旅客名單，也必須明確說明法律依據、保存期限、使用目的與資料安全機制。因為安全與隱私從來不是只能二選一。真正成熟的制度，是在兩者之間找到平衡。
而旅行業者的行政負擔也不能忽略。對大型旅行社而言，多一套系統可能只是行政流程。但對小型旅行社而言，每增加一項申報、登錄、更新、備查，就可能意味著額外的人力成本。如果政府要求產業配合國安政策，就更應該提供：清楚規則；簡化流程；統一平台；技術支援；合理寬限；明確輔導期；以及合理的裁罰階梯。不能一方面說「為了國家安全」，另一方面卻把所有因此增加的執行成本都丟給觀光產業去承擔。
最該避免的，是「政策說安全，結果守法者最吃虧」
這也是整起「禁團令」爭議最值得社會思考的一點。如果一家旅行社遵守規定、依法經營，必須面對大量行政成本；另一個地下團體不透過合法旅行業體系，反而可以規避許多管理；最後的結果就會產生一個非常荒謬的市場誘因：越守法，經營成本越高；越地下活動，反而越具有彈性。這不是健康的政策環境。
一個成熟的政府，應該讓合法經營者比地下業者更有優勢。因為合法業者可以接受監督、可以提供保障，也可以在事故發生時成為政府與旅客之間的重要聯絡窗口。如果政府把合法業者逼到沒有生存空間，地下市場卻持續存在，那麼政府其實是在削弱自己的風險管理能力。這也是為什麼「禁團令」不能只從政治立場討論。它其實是一個非常典型的治理問題：當需求無法消滅時，政府究竟要選擇讓需求進入受監管市場，還是逼需求尋找完全不受監管的地下市場？
兩岸交流不是只有「開放」與「禁止」兩個按鈕
台灣社會談兩岸問題，很容易陷入二元對立。支持交流的人，被質疑忽略國安；主張風險管控的人，又可能被質疑製造對立。其實真正成熟的政策不應該如此簡單。「交流」與「國安」不是必然衝突。真正的問題是：什麼交流可以進行？什麼交流具有風險？什麼風險可以管理？什麼風險必須限制？這才是兩岸政策應該回答的問題。
例如一般旅遊、探親、文化交流、商務活動，與涉及敏感科技、情報、軍事或政治活動，其風險性顯然不同。政府若把所有赴陸行為全部套入同一個國安框架，不但可能造成過度管制，也會讓真正需要關注的高風險活動被大量低風險活動淹沒。因此，兩岸政策真正需要的是「精準化」。不是完全放任，也不是全面封鎖。而是：該管的管、該警示的警示、該開放的開放、該協助的協助。這才叫治理。
海基會的角色，也不應該只剩下「提醒大家小心」
近期海基會增加赴陸旅遊安全宣導、提醒台灣民眾審慎評估風險，也引發兩岸之間的政治攻防。中國大陸國台辦則批評相關政策，強調兩岸交流合作的大勢不可阻擋，並以「莫忘初衷，多幹正事」等說法批評海基會角色。這些政治攻防當然有其政治目的。但台灣社會真正應該關心的是另一個問題：海基會究竟應該做些什麼？
海基會最有價值的角色，不應該只是替政府傳達政治訊息，也不應該只是提醒人民「對岸有風險」。如果兩岸之間存在特殊制度與法律環境差異，那麼海基會更應該成為：資訊平台；權益協助平台；緊急事件協調平台；民間交流平台；以及兩岸溝通的制度性窗口。如果台灣人民真的去了中國大陸，發生法律、醫療、家庭或其他重大問題，政府真正需要的不是「我早就提醒過你!」，而是：「現在發生問題了，我們能幫你什麼？」這才是政府存在的價值。
真正的國安不是「不讓人民去」，而是「人民去了政府仍然接得住」
這一句話，應該成為整個政策辯論的核心。國家安全當然重要。但是，安全不是一句口號。如果政府認為某個地方有風險，就應該把風險講清楚。告訴台灣人民：哪裡危險？為什麼危險？什麼行為容易出問題？遇到什麼情況應該立即求助？政府可以提供什麼協助？旅行業者應該做什麼？旅客自己應該做什麼？這些才是真正的風險教育。而不是只告訴台灣人民：「不要去!」因為當人民真的需要去、真的選擇去的時候，政府如果只剩下「我已經警告過你了!」，那麼治理其實已經失敗了一半。
政府最應該做的，是讓合法市場重新成為安全防線
因此，走出「禁團令」的三輸困境，第一個方向不是「全面放任」，而是：讓合法市場重新成為政府安全治理的一部分。政府可以要求旅行社符合更高的安全標準。例如：建立赴陸團體登錄制度；建立緊急聯絡窗口；要求業者提供完整風險告知；強化保險與醫療協助；建立領隊應變訓練；建立重大事故通報機制；對高風險地區設計特殊管理規則。
這樣一來，旅行業者就不再是政府眼中的「管理對象」，而是「安全夥伴」。兩者差別非常大。前者是：你必須照我的規定做，否則處罰你。後者是：政府需要你協助管理旅客風險，因此我們一起建立制度。如果能做到這一步，旅行社甚至可能成為政府最重要的境外安全網絡之一。
第二步：把「全面禁止」改成「風險分級」
第二個方向，就是建立明確的風險分級。政府可以依照不同因素建立管理矩陣：一般旅遊採取資訊揭露與行前登錄；探親訪友提供安全資訊與緊急聯絡；一般商務進行風險告知與必要申報；高風險地區強化警示與特殊管理；敏感活動則需要進行個案審查；高度國安風險採取必要限制。這樣才能真正做到「精準國安」。否則所有人都被同一把尺衡量，最後反而造成社會反感。而社會一旦對政府安全警示失去信任，真正高風險的警告也可能被人民忽略。這才是最危險的結果。
第三步：把法源問題攤在陽光下
「禁團令」政策另一個不能迴避的問題，是法律授權。如果政府以《發展觀光條例》相關規定作為限制旅行業者赴陸組團的依據，那麼社會自然會追問：原本用來處理特定違規行為的規定，是否足以支撐一個長期、全面性的產業限制？這不是單純的藍綠問題。而是法治國家的基本問題。
行政機關當然有依法行政的權力。但行政權的核心原則同樣是：有法律才有權力，有明確授權才有重大限制。尤其當一項政策涉及人民營業自由、遷徙自由以及產業經營權益時，更應該清楚說明：法律依據在哪裡？授權範圍在哪裡？限制目的為何？限制多久？如何檢討？是否有替代手段？如果國安風險真的已經高到必須長期全面禁止旅行業者組團，那麼這個問題就應該進入更完整的立法程序。國安不能只靠行政命令處理。因為今天行政權可以用一個模糊的理由限制A產業，明天也可能限制B產業。真正保護台灣人民的，不只是政策方向正不正確，而是權力擴張有沒有明確的邊界。
國安與自由不是敵人，真正的敵人是「沒有邊界的權力」
台灣今天最需要的，其實不是再一次把兩岸問題政治化，而是建立一套大家都可以接受的遊戲規則。政府可以告訴台灣人民：我們認為赴陸交流會有哪些風險？可以提供哪些協助？哪些活動受到限制？限制的法律依據又是什麼？什麼情況可以解除？什麼情況又會加強？這樣的制度，才有可能建立社會信任。
反過來，如果政府只說：「因為國安，所以不能去。」業者問法律依據，得到的是模糊回答；旅客問為什麼不能去，得到的是政治警告；旅行社提出執行困難，得到的是行政裁罰；最後地下團體反而越來越活躍。那麼這就不是有效的國安治理。而是政策失靈。
真正應該被保護的是台灣人民，而不是一紙禁令
兩岸政策最容易出現的盲點，就是把「政策工具」當成「政策目的」。禁團令是工具。行前登錄是工具。安全宣導是工具。旅行警示也是工具。但這些工具最後要服務的目的只有一個：人民的安全與權益。
如果一紙「禁團令」禁令讓合法旅行社無法經營，卻沒有消滅人民需求；如果人民轉向灰色市場；如果旅客因此失去定型化契約、保險與合法保障；如果政府最後只能透過登錄制度重新尋找這些旅客；那麼政策本身就出現了邏輯矛盾。一方面政府說：「赴陸風險很高，所以不能讓旅行社組團。」另一方面又說：「因為赴陸風險很高，所以旅行社必須登錄，政府才能在事故時找到人。」這兩套政策其實可以放在一起，但必須重新思考。既然政府承認：台灣人民仍然會持續赴陸旅遊、探親、經商，也有文化交流與家庭往來需求。那麼更合理的政策就應該是：讓這些人盡可能透過安全、透明、可監督的管道出發。
三輸局面必須變成三贏制度
「禁團令」要走出困境，不能只問「禁不禁」。應該把三輸重新變成三贏。第一贏：政府贏得風險管理能力。政府不再只是禁止旅行團，而是掌握合法業者與團體資訊。發生事故時，可以快速找到責任窗口。第二贏：旅行業者贏得合法經營空間。旅行社不再被迫在政策縫隙中求生存，而是透過明確規範合法經營。政府也可以透過業者共同建立安全標準。第三贏：旅客贏得真正的保障。旅客可以知道風險、知道責任、知道保險、知道求助管道。出了問題，不是只能自己想辦法。這才是公共政策真正應該追求的結果。
政府真正該禁止的，是失控，而不是交流
兩岸關係確實複雜。國家安全確實重要。中國大陸的法律與政治環境，也確實與台灣不同。這些都沒有必要否認。但是，承認風險，不等於所有交流都必須被禁止。真正成熟的民主政府，不是把人民當成需要被管理的對象，而是把人民當成有自主判斷能力的公民。政府應該提供充分資訊、建立安全制度、設定必要紅線。人民則在充分知情下作出選擇。這才是民主社會應有的關係。
因此，今天真正需要檢討的，不只是「禁團令」本身，也包括一整套「以安全為名、以行政命令為工具、以裁罰作為最後手段」的治理思維。如果政府真的相信赴陸存在風險，就更應該鼓勵人民走合法、透明、可監督的管道。因為合法旅行社不是國安的敵人。合法旅行社反而可以是國安的第一道防線。
如果政府真的擔心人民遭遇風險，就更應該讓旅客留下必要的安全資訊。但資料蒐集必須遵循最小必要原則，也必須讓業者知道自己的責任邊界。如果政府真的認為長期禁止有必要，就應該把法律依據攤在陽光下，接受國會與社會檢驗。因為國安很重要。但國安不是行政權的無限授權。
今天台灣真正需要的，不是「禁」與「反禁」兩種政治口號，而是一套可以經得起時間考驗的兩岸風險治理制度。該警告的，要講清楚。該限制的，要有法律。該管理的，要有制度。該開放的，也不應無限上綱。而最重要的是——不要讓守法的人流淚，不要讓合法業者退出，不要讓灰色市場獲利，更不要讓真正想要保障的人民最後只能自己承擔風險。
如果「禁團令」最後造成的是政府失去掌握、業者失去市場、旅客失去保障，那麼這不是三贏，而是三輸。真正走出三輸困境的答案，不是從「全面禁止」直接跳到「全面開放」。而是走向第三條路：從禁止需求，轉向管理風險；從行政裁罰，轉向制度輔導；從政治對抗，轉向人民安全。
政府真正應該禁止的，不是兩岸人民正常的旅遊與交流需求。政府真正應該禁止的，是風險失控、資訊黑箱與地下市場。這才是國安。也是法治。更是政府面對台灣人民最基本的責任。