報新聞/中部特派員鄒志中報導 近日行政院接連對立法院三讀通過的八個法律案都不予副署，朝野爭議迅速從個別法案的合憲性，升高為憲政體制之爭。立法院長韓國瑜質疑「副署權」不能「武器化」；行政院長卓榮泰則表示，若立法院容許違憲法律一再出現，行政院即負有使其不能實現之責任。曾任中國國民黨第10屆不分區立法委員吳斯懷〈卓揆毀憲 法律人怎噤聲〉一文指出，行政院若認為立法院三讀通過的法律窒礙難行，憲法已提供「覆議」制度；「覆議」案未獲立法院支持後，行政院即應接受立法院決議，不得另以「不副署、不執行」方式對抗國會。另一方面，也有論者援引城仲模大法官所論「恣意禁止原則」及「不當聯結禁止原則」，認為行政院長若任意行使「不副署權」，同樣違反憲法上的一般法律原則。
兩種論述雖然立場不同，卻都還沒有完全回答:行政院覆議案輸了，還能夠「不副署」最核心的問題：憲法第37條的「副署」究竟是一項什麼性質的權力？如果行政院長確實具有一定程度的「副署」判斷權，這項權力是否包括「拒絕副署」？如果包括「拒絕副署」，其界限又在哪裡？尤其在覆議已經失敗之後，行政院長還能不能拒絕「副署」？這才是法律人真正應該回答的問題。
憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」從憲法制度來看，「副署」顯然不能被理解成總統公布法律時，行政院長單純形式上的簽名。「副署」制度涉及總統與行政院之間的權力分配，也具有責任政治與權力制衡的功能。司法院釋字第419號即曾從總統與行政院之間的憲法關係，說明「副署」制度的憲政意義。但問題也正出在這裡。「副署」具有憲法上的實質意義，並不當然等於行政院長具有對立法院法律案的否決權。
「副署權」與「法律否決權」，在憲法概念上本來就是不同的制度。倘若行政院長可以單純透過拒絕「副署」，使立法院已經三讀通過的法律無法公布，其實際效果便已經接近「法律否決權」。這種權力究竟從何而來，不能只引用憲法第37條「須經副署」幾個字，就直接推導出結論。真正需要與第37條一起解讀的，是憲法增修條文第3條所建立的「覆議制度」。
憲法增修條文第3條明定，行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行之處，得經總統核可後移請立法院「覆議」；而「覆議」時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，「行政院院長應即接受該決議」。這句話絕不能被視為單純的政治性宣示。憲法已經提供行政院一套正式的政治抗辯程序。行政院認為立法院通過的法律窒礙難行，可以提出「覆議」，可以把自己的法律及政策理由帶回國會重新審查。但是，如果「覆議」最終仍由立法院維持原案，憲法則明文要求行政院長「應即接受該決議」。
因此，當「覆議」失敗之後，行政院仍然以拒絕副署阻止法律公布，真正需要回答的問題便是：如果「覆議」失敗之後還能不副署，「覆議」制度究竟還剩下多少實質意義？這不是政治修辭，而是制度解釋上的直接問題。假設行政院可以在「覆議」失敗後再以拒絕「副署」來阻止法律公布，那麼行政院對國會法律案就可能擁有兩次的阻斷機會：第一次是「覆議」，第二次是不「副署」。如此一來，「副署」便可能從原本的憲政責任及制衡制度，轉化為覆議制度之外的「第二次否決權」。這才是目前行政院最需要面對的法律問題。
當然，法律論證也不能反過來過度簡化。憲法增修條文第3條使用的是「應即接受該決議」，並沒有直接寫成「行政院院長應即副署」。因此，單憑「應即接受」六字，也不能不經解釋便宣布覆議失敗後行政院長在任何情況下都負有絕對要「副署」的義務。真正的問題是，第37條與增修條文第3條應如何進行體系解釋？
如果主張「覆議」失敗後行政院仍然可以拒絕副署，就必須說明：第37條所賦予的「副署」權，為何可以產生足以限制或排除增修條文第3條「應即接受」效果的權力？反過來，如果主張「覆議」失敗後行政院長當然不得拒絕「副署」，也必須說明第37條所保留的副署功能究竟何在，以及對於行政院認為具有重大、明顯違憲疑義的法律，行政權是否完全沒有任何憲法上的防衛空間。這場爭議不能只靠一句「副署權大不過憲法」結束。因為真正的問題是「副署權」本身就是憲法所賦予的權力，而憲法同時又設計了「覆議」制度。兩者究竟要如何共存？
這也是為什麼，以「恣意禁止原則」及「不當聯結禁止原則」直接否定行政院長不副署的論述，雖然具有一定法理基礎，但仍有必要把法律層次區分清楚。恣意禁止原則與不當聯結禁止原則，確實可以用來控制公權力的行使。行政機關不能任性決定，也不能把彼此欠缺實質關聯的事項任意聯結，以達成法律所不允許的目的。這些原則具有法治國的重要意義。然而，本案首先面對的問題並不是「行政院長有副署權之後，是否恣意行使」，而是更前面的問題：行政院長究竟有沒有拒絕副署的權限？權限的有無，與權限行使是否違法，則是兩個不同的層次？
如果第37條根本沒有賦予行政院長拒絕「副署」的權力，那麼應該從權限法定與憲法體系解釋說明，而不是以不當聯結禁止原則作為直接法源。反過來，如果第37條確實包含一定程度的實質副署判斷，那麼才有必要進一步討論這項「副署權」是否受到恣意禁止、比例原則、權力分立及憲法忠誠的拘束。換言之，恣意禁止原則可以是「副署權」行使的界限，卻不宜被當成決定「副署權」是否存在的直接依據。這個區分並非文字遊戲，而是憲法論證的基本方法。
同樣地，把立法院三讀通過法律與行政院長拒絕副署簡化成「多數決對抗一人決定」，在政治修辭上固然容易理解，在憲法學上卻不夠精確。立法院的多數決具有民主正當性，但多數決並不是憲法效力的最高來源。立法院即使經多數三讀通過法律，仍然受到憲法拘束；行政院同樣不能因為自己認定某一法律違憲，就取得凌駕國會的權力。憲法所處理的從來不是「誰的人比較多」，而是「憲法把什麼權力交給誰」。因此，「立法院是多數，所以行政院長當然必須副署」並不足夠；「行政院長有副署權，所以可以拒絕副署」同樣不足夠。真正的問題是，兩項憲法權限如何在同一個憲政架構下被調和？
這也涉及另一個經常被混淆的問題：行政院能不能自行判斷立法院三讀通過法律違憲？答案不應是簡單的「能」或「不能」。行政院本身就是憲政機關，負有遵守憲法的義務。行政機關在執行法律時，當然不可能完全放棄對憲法的判斷。因此，不能說只有憲法法庭可以「思考」違憲問題，行政院完全不得提出違憲疑義。但行政院可以進行憲法判斷，不代表行政院的判斷就具有憲法法庭終局裁判的效力。兩者之間還存在一條非常重要的界線。
行政院可以主張某一法律違憲，但是否可以僅憑行政院主觀的違憲判斷，就使該法律永遠無法公布，則是另一個問題。如果答案是肯定的，行政院實質上就取得了一種接近憲法法院的阻卻法律效力權。如此一來，行政院不僅是在執行法律，也是在對立法院立法行為進行具有終局效果的憲法審查。這樣的權力是否存在，必須有非常明確的憲法依據，不能僅以「守護憲政秩序」作為答案。因為憲政國家最危險的情況之一，恰恰是國家機關僅單方面宣稱以「我是在捍衛憲法」為理由，取得憲法並未授予的權力。但反過來，立法院也不能以「我是國會多數」作為所有行為的憲法正當性來源。多數不是憲法，行政權也不是憲法。兩者都必須受憲法拘束。
至於近日部分評論將憲法法庭描述為「形同虛設」，甚至直接認定現行五人大法官評議為「違憲法庭」，在法律評論上也應保持必要的精確。憲法法庭目前確實面臨大法官缺額及組成、評議門檻等重大爭議，但「存在重大憲法爭議」與「已確定違法、違憲」並不是同一件事。法律人尤其不應將一方的法律主張直接寫成已經確定的法律結論。同樣地，總統是否應重新提名大法官、長期未能完成提名是否構成憲法上的不作為，以及是否具有「故意癱瘓憲法法庭」的主觀意圖，也必須分開處理。政治批評可以很尖銳，但法律結論必須建立在明確的規範義務與事實證據上。
回到「副署權」爭議本身，目前真正值得警惕的，不是行政院長究竟「敢不敢」不副署，而是「不副署」一旦被制度化之後，會不會變成覆議制度之外的另一個法律否決機制。如果行政院已經行使覆議權，而立法院仍依憲法維持原案，行政院又以拒絕副署阻止法律公布，那麼行政院必須說明：這個第二次阻斷法律的權力究竟來自何處？它與「應即接受該決議」如何調和？又由誰來判斷行政院所主張的違憲理由是否成立？如果這些問題沒有答案，「不副署」就很難被理解成單純的責任政治，而可能成為行政權對立法權的實質否決。但另一方面，如果將副署完全理解成毫無判斷空間的形式程序，同樣會使憲法第37條的制度意義被過度壓縮，也無法充分解釋副署在總統與行政院權力關係中的憲政功能。
因此，比較合理的憲法解釋，不應把「副署權」理解成行政院長的自由否決權，也不應把副署理解成毫無實質內容的橡皮圖章。副署是一項憲法權力，但憲法權力不是自由裁量的政治籌碼。它必須受到權力分立、責任政治及其他憲法規範的共同拘束；尤其當行政院已經行使覆議權，而覆議又已經失敗時，再行拒絕副署所造成的憲政效果，更應受到嚴格檢驗。所以，這場爭議真正需要法律界回答的，不是「卓榮泰是不是在毀憲」，也不是「韓國瑜是不是只代表國會多數」，而是三個更基本的問題：第一，憲法第37條究竟賦予行政院長何種副署權？第二，覆議失敗後的「應即接受該決議」，究竟對副署產生什麼拘束效果？第三，行政院如果以違憲為由拒絕副署，其判斷是否以及如何接受憲政審查？這三個問題若沒有被回答，朝野再多的「憲法至上」宣示，都只是政治語言。
真正的憲政秩序，不是要求所有人接受某一個機關的判斷；而是要求每一個機關都能證明：自己的權力究竟從哪裡來，又止於何處。「副署權」不是行政院的尚方寶劍，也不是總統公布法律時的橡皮圖章。它是一項憲法制度，而憲法制度的界限，不能由政治需要決定。如果覆議失敗之後，行政院仍可以透過不副署阻止法律公布，就必須提出足以說服法律界的憲法依據；如果立法院認為行政院不得拒絕副署，也不能只以多數決作為答案。因為在憲政國家，真正至高無上的從來不是行政權，也不是立法權。而是憲法本身。任何一個憲政機關，都不能因為自認為正在捍衛憲法，就取得超越憲法的權力。這才是「憲法至上」在這場副署爭議中真正不可退讓的底線。
朝野以對抗為樂，人民苦在其中。不副署、派代理等手段創造政治角力均衡點，能否讓朝野坐下來談談，理性協商解決問題？憲政不變，恐怕全民仍要苦等。用政治本質來闡釋現有的藍白與綠的鬥爭走向極端對抗，是鷹派當家的策略。政治是無止境的利益爭奪角力，而利益的判斷由本質是否相近、情境是否相似、認知情勢策略是否相乘、核心價值是否趨同來決定是敵是友。依理論民主國家透過選舉，應是獲得多數民心向背者能出線，但在激烈的政治角力中，扭曲了判斷理性，有時民意會失真。走向極度對抗，常是鷹派當家的操盤策略，雙方無所不用其極。
台灣現在的選舉制度大約可分為中央含總統及國會立委選舉，與縣市長及相關的九合一地方選舉，兩者相隔二年，選舉獲勝者任期四年，其它尚有罷免及公投等機制。2022年賴蕭配以約四成選票當選正、副總統，綠營順利取得中央執政權，但在國會選舉卻失了二票而無法過半數。選後大部分的國內外評論大都認為僅此差距，執政團隊應會利用龐大的執政資源，透過政治協談技巧應可穩定執政。但不料執政黨左打藍、右打白，先推大罷免，後法案及預算皆雙雙卡關，而後連獨立性機關人事堅持不妥協，委員難以補足。朝野惡鬥就在憲法缺陷下，一幕接著一幕的展開。這樣的惡鬥在政治人物而言，或許正符合鷹派與天爭、與地爭、與人爭的天性，但在人民眼中應已厭煩不已。
以為可以隔山觀虎鬥，人民無奈身陷嘗苦果。在野主打人數優勢，在朝以執政優勢反制，惡鬥何時了？細究朝野攻防的戰略，藍白主要以掌控人數優勢，通過其所欲，阻其所不欲；執政者則固守其執政優勢，步步為營。當人數不利下，突然推出大罷免，擬改變甫通過的民意，結果大失敗收場。但接下來似仍放棄與在野協商的機會，仍堅己見不為絲毫讓步。因為他們似乎發現，若法案通過先以不贊同經總統同意提請立法院覆議，結果當然在野仍以人數優勢否決議。執政團隊僅能依憲法由總統依法完成法律公告。但仍不服以違憲提請憲法法庭解釋，但此舉亦激起在野再修法提高大法官出席人數，欲阻斷執政團隊之企圖。之後執政團隊發現這樣下去就一敗塗地，後竟以行政院長不予副署，沒收國會通過之法律。就此在野應當提憲法法庭解釋，但大法官人數不足，在野又修正要有九人出席。若在大法官未補足下，又當心現有大法官似由執政當局所掌控，可能對其不利而不敢，或不願提憲法解釋。朝野對抗在此形成可怕的僵局。
執政優勢及其作用，力大如神助。物理學有慣性，動者恒動、靜者恒靜。在政治科學裏皆有同樣的道理呈現。社會承認或習慣某種體制運作，往往就認為它應長的樣子，那樣子就合理。龐大的政府機器其實都是由文官在分工運作，只要能站上執政者掌管政府，文官依法就要配合，機器就跟著動起來。只要社會認為您合法執政，站在那位置上就控制了權力涵攝的時空，別人拿您沒辦法，因為您的能力不是只有一個，而是掌控政府總體的巨大力量，這力量就是執政者優勢。在執政者優勢──集結總統法律公布、行政院異議、大法官解釋及行政院副署等──運作下，利用解釋行政院長得不副署沒收在野多數通過之法律案。而在獨立機關人事案上，則利用提名、緩提名及指派機關代理人，創造對抗在野的人事杯葛的法寶。
「副署權」究是行政院長的權利還是義務？先說行政院長對國會通過法律案副署權，究屬行政院長的權力還是義務：我們知道，憲法主要規範國家、政府及人民的權利義務關係。民主國家憲法基本上係行政、立法及司法三權分立且互為制衡的關係，我國雖增監察及考試二院，但皆屬原國會及行政之職掌分裂而來，基本上仍為三權分立的邏輯。我國憲法在此議題規定，用白話來講：法律案、預算案、條約案應經立法院同意，國會通過後，分送總統與行政院，行政院若同意就應副署。不同意可經總統再提立法院覆議，但立院若仍過半數維持否決覆議案，行政院應即接受該法案。
顯見憲法三權分立且抗衡關係，立法權屬國會，行政院若有不同意就應啟動覆議，覆議不成就應同意並予執行。否則等同行政院擁有立法否決權，沒收了國會最重要的職權。另憲法37條規定，總統公布法令及命令（人事任命案及解散國會案除外）應經行政院長及相關部會首長副署。應可解釋為，因經總統公布之法律，係要回歸行政院執行，總統為讓該法律確實收到並執行之效，乃要求行政院長或相關部會首長要知悉並執行，因此要求行政院副署認帳的意思。基此，「副署」應解釋為義務成份，似遠大於是給予行政院相關首長，得或不予副署之權利。惟我國憲法確實還有許多缺失，其中當朝小野大時就易陷入朝野惡鬥的憲政危機。
欲以指定代表人解決獨立性機關人事案爭議，反而產生更大爭議。憲法雖無獨立行政機關條文，但增修條文予機關組織及管轄法制化奠下良基。這次朝野爭鬥另一個重要戰場是在獨立性的機關人事權的爭議，行政院以指派代表的解方，似乎亦屬危局求生的法寶。我國獨立性機關含監察院、司法體系大法官、檢察總長，及行政獨立機關如NCC、中選會及公平會。在這次朝野爭鬥中或多或少皆受到影響，其中大法官、監察委員及NCC算是最慘。除行政的獨立機關外其它在憲法層次皆有些保障，但在三權分立主軸下，我國憲政似乎國會權有太大的問題，宜適當制衡較符合現代憲政思維。
獨立的行政機關雖在憲法層次沒有明確著墨，但依憲法增修條文第三條第3、4項規定「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。」；「各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」國家機關組織法治化，亦為管轄法定原則立下憲政基礎。
基此，行政院於三個行政獨立機關成立之時亦依憲法規定，推動訂定「中央行政機關組織基準法」為建立中央行政機關組織共同規範。其中第3條明定「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」同法第23條規定：「獨立機關合議制之成員，均應明定其任職期限、任命程序、停職、免職之規定及程序。並於相關組織法更細緻規範，以落實保障委員獨立行使職權。
總之，參酌OECD組織作法，成立通傳監理機關NCC，雖非於憲法中有明確依據，但因憲法增修條文已確定政府行政組織法律保留。而後行政程序法及中央組織基準法明確了管轄法定原則，並完成訂定該機關組織法及相關配套人事法規。相關條文明確指出只有由行政院長提名經立法院審查程序通過，才是合法的委員，由達法定委員人數組成委員會議，才能依法議決形成該機關之意思及對外意思表示至為明確。獨立行政機關設置依法有據，最欠缺是朝野依循法律程序拔擇人才，並給予應有的尊重及呵護。但相當二級機關之獨立機關，其合議制成員中屬專任者，應先經立法院同意後任命之。另行政程序法第11條行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。管轄權非依法規不得設定或變更。」更明確管轄法定原則的意涵，再進一步體現行政與立法分立而相互制衡的精神。
行政院指派代表人代行NCC其法定職權，存有許多矛盾性:
- 行政院早已於委員全部出缺時擬以代表人執掌NCC做好準備。我國NCC比照美國FCC為合議制獨立機關，委員7人由行政院提名經立法院同意後任命之。在美國獨立機關定位為國會設立之組織，但在我國硬於成立之後修正將行政院為上級機關，因此NCC仍為行政院下的二級機關。目前七位委員全部出缺許久，之前委員未達法定決議門檻，行政院已為朝野長期對抗做好準備，先行指定其中委員代理主委，並於卸任前先行補足一級主管含主任秘書，違反看守期間應人事凍結原則。
- 按NCC組織法主秘無法代理主委行事。按該會組織法第5條規定，主任委員出缺或因故無法行使職權時，由副主任委員代理；主任委員、副主任委員均出缺或因故無法行使職權時，由行政院院長指定委員一人代理主任委員。故依法行政院無法以指定代理主委，但卻指定NCC主秘為代表人執行業務。如此做法似存在許多矛盾性，首先前揭只有由行政院長提名經立法院審查程序通過，才是合法委員，只有合法委員才能被指定代理主委。主秘非委員身分當然無從代理，至為明確。另由達法定委員人數組成委員會議，才能依法議決形成該機關之意思及對外意思表示亦至為明確。NCC委員全缺無意思決定之可能，他要代表什麼？
- NCC為合議制委員會全出缺沒意思決定及對外表示之可能，何來代表又能代表什麼？按行政程序法第2條，所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。因此「意思形成及意思表示」為機關最重要的靈魂活動。獨立行政機關之意思形成在委員會以合議制形成，任何個人無法以代表人取代合議制組織形成機關意思，沒有委員的獨立機關事實上也就不可能對外意思表示，沒有可能被代理執行職權之可能性。否則就違反合議制成為首長制，且沒有委員會這代表人只有代表他自己，不可能代表不存在的意思決定機關，這種代理不是「越俎代庖」若由下代上就是「踐越職權」。
- 委員全缺意思決定機關已失能代表人代行不只越俎代庖亦可能踐越職權的無效行政處分，且讓合議制變相為首長制之情事。總之皆非行政程序法中有高度瑕疵的行政程序，若為對外意思表示或成行政處分，可能就是無效之意思表示或行政處分。另外，現在NCC屬權力核心待組成狀態，會成立獨立機關大都是涉及多元價值判斷案件，OECD組織認為獨立行政機關應具備獨立性及可歸責性的雙重特質，得以專業中立方式制定規則，監理所轄事務。因此，當所有委員出缺，組織內之成員應善盡善良管理人之看守責任。不應「越俎代庖」或「踐越職權」做出無權代理之情事。
- 退萬步言，現有NCC為無決策中心，縱有代表應為暫時看守人的角色。按NCC處務章程主秘係幕僚長性質，只能聽從委員會議決策行事，而非委員會無法運作就當然由其取代委員會獨自決行，如此不僅使獨立機關輕易重合議轉為集權的矛盾，亦有違獨立機關要由立院通過合適委員合議運作之法定設計原則。行政院以上級機關指定代表人，一則名稱有問題，意思是機關都不存在了，他能夠代表誰？再則他要代表什麼？獨立機關的特殊性他只能是個看守人的角色吧！看守是不是主人尚不明，看守者以發揮善良管理者精神，維持人員到勤，人員紀律，維護機關安全，維持應有的整潔為主。
- 依法行政院其實應與獨立機關保持一臂之遙，若指定代表人代為行事，恐有干涉獨立機關相關業務執行之疑慮。另依法論法，法定獨立行政機應以委員會合議制存在，且不受其它機關之指揮與監督，這「其它機關」含行政院，亦即獨立機關也不受行政院的合法性或合目的性之監督。因此行政院其實應與獨立機關保持一臂之遙，若由行政院指定代表人執行該機關職務，行政院要如何規避已對這獨立機關介入，是否因指定代表而產生實質干涉相關業務之執行，與不執行，若此是徹底違反上揭的禁止行為。
面對兵兇戰危的環境通傳監理體制如何維持或應變。通傳體制係在維護資訊安全、言論自由、訊息基礎建設及相關資源的有效使用，與國家科技發展、自由民主憲政發展息息相關。成立獨立性的通傳監理機關目的在此，也被視為深化民主鞏固民主所需。此合議制的通傳獨立機關成為民主與集權重要的體制識別。但現實政治環境，台灣地處西太平洋地小人稠之島，雖仍為全球排名前二十多名經濟體，但時時面對對岸強國崛起耀武威逼，被世人認為是世界最瀕臨戰危之地。危急之時理應採集權決策，但崇尚民主自由已成為我們天性，因此求「中央集權」體制不是我們所樂見，而「全民主」像是戰場吞食麻藥自我消弱的體制，面對生死存亡時讓我們所無法承受其風險，因此在這樣環境下「半民主」的體制恐是現況我們唯一的選擇。平時應儘量維持合議制獨立通傳體制，促進國家民主深化與民主鞏固，但危急之時或涉及國安之事，應另有一套能快速團結，迅速決策的「半民主式」的做法。
朝野若不喜歡獨立機關，可考量機關重整或是裁撤廢除。日本二戰後在美國影響下成立JCC但二年後日本認為該體制並不適合內閣制乃予廢除。獨立機關運作有時很諷刺，公正超然行事反而朝野皆不喜歡。但相信為何選舉候選人，總以形象清晰、開明公正、勇敢誠信為人設呢？因為多數人不與該候選人親近，大眾此時會認為公正的人，才是對大家最有保障，對國家全民最有利。也就是說事實上多數人希望被公平處置為滿足。依法行事不分朝野的獨立機關，應是大家所希望。但是這樣的機關不要相信人治，只有遵守法制做事才有可能。
有人說朝小野大按現有憲政制度必然朝野惡鬥，這是憲法缺陷使然。朝野爭鬥至今，多使出可能的法寶，發展至今，或許不副署、派代理，不論是否為爛招術，卻可能是執政者逆轉勝的契機。而就政治對抗而言，是提供雙方角力進入一個均衡點，都有面子可下台，同時告知我有底氣可持續。若要真正解決問題可能仍要回到憲法修正，重新調整行政與立法權重，或變更為總統制或內閣制著手。台灣人民所期待朝野休兵？要不要趁現在進入一個權力制衡點大家坐下來談談？協商一併解決法律副署及補足通傳獨立機關委員空缺，以福國利民結束這場朝野紛爭，看來恐怕還要等等！
一百天後，如果卓榮泰不辭職…這是個問題嗎？一百天後，就是九合一選舉投開票日，根據憲政慣例，行政院長向總統與立法院負責，請辭總在總統和立委換屆之際，此外，還有重大政策或選舉失利，也是請辭的理由，九合一是「地方選舉」，行政院長沒道理與地方首長共進退，除非其所屬政黨「失敗」，簡單講，這是閣揆對「政黨」的負責，而非對「人民」的負責。解釋憲法與否決法案是兩碼子事。在全世界最偉大的行政院長卓榮泰發明了「以不副署否決法律案」的怪招後，八度不副署導致八項立法院三讀通過的法案與修正案全部卡關，絕大多數的憲法學者都敢怒不敢言，以免遭到網軍炎上。但網軍真要辯護這種無厘頭的作法，其實也非常辛苦──畢竟地球上的民主國家，至今還沒有這種鮮例，學理上更難自圓其說。
直到最近，監察委員被提名人許有為教授說出：「只要是在憲政機關裡做事的人，在職權範圍內都有權解釋憲法。行政院長絕對有權解釋憲法，因為在行使職權前要思考是否違憲。」這個觀念，卓院長與為其辯護的人總算找到一根浮木：行政院釋憲救憲法？！「各機關行使職權時均應解釋憲法」其實沒錯，但這無法為「行政院長拒絕副署」的正當性來辯護。為什麼？因為許教授自己也說，必須是在「行使職權」的範圍內解釋憲法；而「副署」這個職權，從來沒有大到可以否決立法院三讀通過的法律案。所以只聽前半段「行政院可以解釋憲法」看似好像很有道理，不過解釋憲法與否決法律案，實際還差得很遠很遠。
國人常見的誤解，是以為憲法解釋乃是大法官的專屬職權，其他機關都不可以做任何憲法解釋。實際上，憲法既然拘束整體國家權力，所有政府機關都受它拘束，因此在行使職權之際當然該考量憲法。一般行政機關訂定命令，會檢查是否牴觸法律與憲法、有無逾越權限，或侵犯人民權利；立法院審議法律案，也經常辯論草案內容是否合乎憲法，甚至會以「法律違憲」為由廢止某些法律；普通法院雖然不能宣告法律失效，但可以拒絕適用違憲的命令，在裁判時也會考量憲法精神。這些都是「在行使職權時解釋憲法」的例子。
如果全國機關，每當行使職權覺得有憲法疑義，都跑去問大法官才敢做決定，那憲法法庭就不再是司法機關，而是各政府機關的法律顧問了。更何況，太多憲法爭議根本就沒有機會進入憲法法庭，所以各機關的解釋往往就是最終決定。然而，各機關只能在「職權」範圍內，並依法定程序解釋憲法，才有效力。例如，總統對於判決確定有罪的人，可以認定系爭法律違反憲法並予以特赦。因為特赦是總統的專屬權限，總統的「解釋」就是最終局的決定。但總統對該法律的解釋、認定僅限於「特赦」的行使範圍內，而不能恣意撤廢那條法律。
即便憲法法庭也不能無限擴充權限，違反司法權「不告不理」的原則，主動調查立法院的法律並將其宣告違憲，因為主動檢視法律不是「司法權」的「職權」範圍。回過頭來看，卓院長是否可以自行解釋憲法，認定立法院三讀通過的八個法律案都牴觸憲法，因此就拒絕副署而阻止它們公布施行呢？答案當然是否定的，因為「拒絕副署阻擋法律生效」絕非行政院的「職權範圍」。卓院長如果想要「解釋憲法」，最多只能在「覆議」、「聲請釋憲」上展現對該法律案的不滿，卻不能「越俎代庖」或「踐越職權」把「副署權」給武器化，刻意阻擋立法院三讀通過的法律案生效。《憲法》第37條所規定的副署，性質上乃是針對總統「公布法律」權附加的「幕僚核稿責任」而已。
《憲法》第170條明文規定「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律。」可見法律案的要件只有「立法院通過」以及形式上的「總統公布」，並未提及「副署權」。行政院長只是在總統的法律案公布「稿」上，負責檢視總統稿的文字內容有沒有錯誤後簽名，如此而已。哪有說連總統都不敢公然拒絕公布（因為總統知道自己沒這個權）法律案時，卻由幕僚長「越俎代庖」或「踐越職權」做實質審查，拒絕簽字，然後就可以否決立法院三讀通過的法律案？既然「副署擋法案」本來就不是行政院長的職權，那也不能硬拗說行政院長解釋憲法，就可以任憑己意拒絕副署。搬出「行政院長釋憲權」一說，完全是無法正當化「副署武器化」的違法行徑。
民進黨「立於難敗之地」，卻無「必勝之局」。選舉失敗，毫無懸念，卓揆不想辭也得辭，除非身為民進黨主席的賴清德總統，要賭上自己的連任；不過，民進黨上次選舉成績太差，現任執政縣市只有五席，若純用席次計量，只要多一席就不必說「敗」，但若不能拿下足可與國民黨「匹敵」的縣市數，非要說「勝」未免牽強，重點是，總體得票數和得票率，能不能為賴清德打下比較有利的連任基礎，四年前的九合一選舉，民進黨總得票率百分之四十一點六，賴清德總統大選得票率還略低一點，剛過百分之四十，就客觀數字看，民進黨堪謂「立於難敗之地」。但政治氛圍又看不出民進黨能「贏」出什麼局面？原因很簡單，賴清德就任總統兩年三個月，並沒有為自己創造出「擴大支持」的空間，他所任命的行政院長卓榮泰，也沒有為他調節出「政通人和」的氣候，去年「大罷免大失敗」就是最明確的警示，奇特的是，「賴卓體制」銅牆鐵壁堅不溝通，遑論妥協，朝野對立幾無緩和可能。
大罷免之前，民進黨對付民眾黨比對付國民黨還猛，「藍白送作堆」，除了羈押柯文哲一整年，民進黨前總召柯建銘居功厥偉；大罷免失敗後，柯建銘辭總召，柯文哲交保，但賴卓也沒有調整身段爭取民眾黨的支持，累積八次覆議失敗，八件法律案不副署不公布不執行，民眾黨想遊走藍綠的台階都無，即使因為柯文哲官司纏身而民調滿意度下滑，基層實力不足，白營支持者「轉向綠」的機會並不大。
要扭轉政治僵局，選舉必須讓賴清德有「痛感」。「遠遠過半當選」就是包括蔣萬安在內的，國民黨穩定領先選區必須衝刺的目標，但因為四年前新北侯友宜和台中盧秀燕都創造出近六成、五成七的高得票率，這對這屆參選人李四川和江啟臣壓力極大，尤其是李四川；至於南高嘉屏，民進黨西瓜都能當選的選區，國民黨參選人力求拉近票數，高雄市能打到幾乎近身肉搏，實屬不易；國民黨贏的要多、輸的要少，累計得票數（得票率），要讓賴清德、卓榮泰「有感」，才有機會打破沉悶的僵局─不僅僅是政治上的。
隨便舉例，被卓榮泰扣住的八件法律案，還有沒有副署並公布施行的機會？或是就莫名其妙地鎖進閣揆辦公室不見天日？法案之外，被兩個年度的中央政府總預算都未「依法」編列的軍警消待遇及退休所得替代率調整，是準備雖然修法案經副署公布但繼續不執行？甚至才剛送出行政院的明年度中央政府總預算案，要不要拖一拖以待明年，萬一內閣改組，還有退回重編的機會？國會議事累積的失敗，卓榮泰不肯認帳；選票累積的失敗，就算卓榮泰不認，賴清德總要認，否則搬石頭砸的是自己的腳，卓榮泰可以是力抗藍白的「石敢當」，卻不能是賴清德連任的「路障」。
兩年三個月以來，賴清德的施政風格「固執」卻不夠「明快」，他擅於任用私人（親信）─不論是讀書會內閣或南友友綠友友，但對人事安排可能造成的民意（負面）觀感，不如陳水扁、蔡英文兩位前任敏銳，藍白要改變法案預算不執行的僵局，賴清德的第一反應不是溝通妥協，而是硬剛到底。「三不法案」成「慣例」，「倒閣」不是不能重新思考。大罷免大失敗之後，地方選舉到底要選到什麼地步，賴清德才肯承認「失敗」或「沒有勝」？答案只有一個：民意版圖危及他的連任。
換言之，三個月後的選舉，藍白必須讓賴清德「有感」─有「政權輪替」的痛感，否則，如果朝野拉鋸到比想像更接近，賴清德都未必有更換閣揆的準備，畢竟國會朝小野大生態未變，除非民進黨要產生第二位不副署、不執行的閣揆，讓「三不法案」真成為民進黨無視國會監督與民主ABC的「慣例」，不要以為這已經超越民主常識，如果民進黨「敗勢」不夠明確，這就是明年的政治現實─不論卓揆是否請辭，內閣是否改組，「賴卓體制」銅牆鐵壁堅不溝通，遑論妥協，朝野對立幾無緩和可能將延至直到2028年總統大選。
屆時，始終不願面對憲政解鑰─「倒閣」藍白立委，或許得有不同的想法。第一，如果卓揆不動，提出倒閣，讓他非辭不可，早半年改選立委，好處是，讓後年初的總統大選，賴清德孤家寡人競選連任，但禍福相倚，如果藍白地方選舉不如預期漂亮，倒閣解散國會的風險也很高；第二，卓榮泰異動不是重要，重點是更換的閣揆，能尊重國會運作，基本要件是能推翻卓揆扣案之舉，或者想出與藍白折衝再修法之道，讓卓揆拒絕執行的法案能執行，好處是，政局沉悶兩年終於能呼吸到新鮮空氣，風險是，執拗的賴清德身段驟變，民意聲望觸底反彈，賴的連任阻力降低，意味藍白重返執政機率也會降低，不過，這不只是賴清德一個人的身段，還牽涉民進黨「全黨外加側翼集體轉彎」，現實上來說，也不若想像中容易。
真正的憲政秩序，從來不是要求所有人接受某一個機關的判斷，而是要求每一個機關都能證明：自己的權力究竟從哪裡來，又止於何處。「副署權」不是行政院的尚方寶劍，也不是總統公布法律時的橡皮圖章。它是一項憲法制度，而憲法制度的界限，不能由政治需要決定。如果「覆議」失敗之後，行政院仍可以透過「副署權」不副署來阻止法律公布，就必須提出足以說服法律界的憲法依據；如果立法院認為行政院不得拒絕副署，也不能只以多數決作為答案。
因為，在憲政國家，真正至高無上的從來不是行政權，也不是立法權。而是憲法本身。任何一個憲政機關，都不能因為自認為正在捍衛憲法，就取得超越憲法的權力。這才是「憲法至上」在這場「副署權」爭議中真正不可退讓的底線。朝野長期以對抗為樂，台灣人民早已厭煩其中。若要真正解決問題，可能仍要回到憲法修正，重新調整行政與立法權重，或變更為總統制或內閣制著手。台灣人民所期待的，是朝野都累了嗎？要不要趁現在進入一個權力制衡點，大家好好坐下來談談，協商一併解決法律副署及補足通傳獨立機關NCC委員的空缺，以福國利民思考早日結束朝野的紛爭？